Экологическое право как интегрированная отрасль права[1]
Сулейменов М. К.
Директор НИИ частного права
Каспийского университета,
академик НАН РК, д. ю. н., профессор
1. Пониманию права как «внутренне согласованного явления» способствует применение к праву системно-структурных представлений. Раньше часто говорили о системах, системном подходе, структурном подходе, обозначая этими модными словами то же, что существовало и прежде, облекая в новые слова старые положения. Общая теория систем пережила период своего расцвета, когда она претендовала на роль всеобъемлющей теории, метатеории, применяемой во всех сферах и способной чуть ли не заменить диалектику.
Однако этот период прошел, общей теории систем создать не удалось, поскольку попытки применить ее к разным отраслям науки показали, что в результате применения остается голый скелет, схема, которую в каждой отрасли науки приходится наполнять своим содержанием, резко отличным от других. Само понятие теории систем становится настолько аморфным, неопределенным, что она теряет свое собственное содержание метатеории, и перестает быть теорией.
Однако из теории систем выросло совершенно замечательное явление - системный подход. Это как раз та голая схема, тот каркас, который позволяет сцементировать и определить внутренние взаимосвязи практически любого явления.
Особенно ценно применение системно-структурного подхода к таким формализованным явлениям, как право.
Это помогает, с одной стороны, понять право как взаимодействие элементов, как внутренне согласованное явление, с другой стороны, понять место права в системе общественных явлений, определить право как элемент других, более широких систем.
Право системно по своей сути, оно всегда было системой и применение системного подхода, в общем, не является чем-то новым, вносящим кардинальные изменения в исследование права. Просто применение системных понятий может оказать методологическую помощь в смысле более четкой постановки задач исследования, более четко расставить акценты, высветить глубинные моменты взаимосвязи элементов права.
2. В результате применения системного подхода у меня сложилась определенная концепция в отношении системы права.
Получилось очень простая концепция, которую можно изложить в нескольких предложениях.
Право - система правовых норм. Компонентами системы права являются: норма права (первичный элемент), институт, отрасль права, система права в целом. Система права - отграниченное множество взаимодействующих правовых норм. Структура права - способ связи правовых норм как элементов системы права, внутренняя организация системы права.
В системе права есть два вида иерархии компонентов: иерархия уровней системы (система права в целом - отрасль права - институт права - норма права) и иерархия структур системы (наличие в системе права не одной, а двух и более структур).
Иерархия структур системы позволяет выделить в системе права главную структуру (основные отрасли) права и вторичную структуру (комплексные отрасли) права.
3. Системообразующим фактором классификации отраслей права в главной структуре является деление права на публичное право и частное право. Публичное право и частное право - это не отрасли права, это правовые сферы, в которых располагаются основные отрасли права. Главным критерием разграничения отраслей в главной структуре права является не предмет, а метод правового регулирования: метод власти - подчинения для публичных отраслей, метод равенства участников отношений - для частно-правовых отраслей. Системообразующими отраслями права в сфере публичного права является административное право, в сфере частного права - гражданское право.
Во вторичной структуре права системообразующим фактором выделения комплексных отраслей является деление права на нормы, регулирующие отношения в той или иной сфере деятельности.
4. Отличительной особенностью комплексных отраслей права являются то, что у них нет своего предмета и своего метода правового регулирования. Поскольку они расположены во вторичной структуре права, они используют и предмет, и метод основных отраслей права. Поэтому в комплексных отраслях, как правило, используются и метод власти-подчинения, и метод равенства. В одних комплексных отраслях превалирует метод власти-подчинения, в других - метод равенства.
Системообразующий фактор выделения комплексных отраслей права
1. Необходимо определить системообразующие признаки выделения комплексных отраслей права. Вторичная структура права - это не беспорядочное и хаотически перемешанное множество отраслей права, она должна представлять из себя стройную и взаимно согласованную систему отраслей права.
Здесь не подходят те системообразующие признаки, которые характерны для основных отраслей права. Основные отрасли права различаются между собой по их принадлежности к публичному или частному праву, и главным разграничительным критерием для них является метод правового регулирования: или власти-подчинения, или равенства участников.
В комплексных отраслях объединяются нормы публично-правовых и частно-правовых отраслей права. В них применяются и предмет, и методы как публичного, так и частного права.
Я хочу ещё раз подчеркнуть, что у комплексных отраслей права нет ни своего предмета, ни своего метода правового регулирования. Они используют предмет и метод основных отраслей права.
Вообще вторичная структура права всегда является более гибкой, более зыбкой и более субъективной системой отраслей, чем основная структура. Основная структура - это стержень права, это то, что выражает сущность права, и она должна всегда оставаться незыблемой. Конечно, с развитием отношений новые отрасли могут в ней появляться, но крайне редко и при условии, что они могут выдержать проверку на отнесение их к публичному праву или частному праву.
Что касается комплексных отраслей, то они более субъективны и отражают необходимость или целесообразность комбинации норм в рамках той или иной отрасли права. Поэтому вновь возникающие потребности регулирования тех или иных общественных отношений обычно воплощаются в возникновении новой комплексной отрасли права.
2. Тем не менее необходим системообразующий фактор для комплексных отраслей права.
Мне кажется, что системообразующим фактором для формирования комплексных отраслей может выступать определенная сфера деятельности.
Всю нашу общественную жизнь можно, как мне представляется, поделить, как минимум, на четыре сферы деятельности: экономическая, социально-культурная, административно-политическая и экологическая. Границы между ними не являются такими четкими, как в структуре основных отраслей между публично-правовыми и частно-правовыми. Несомненно, отрасли экономической сферы находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимопроникновении с отраслями социально-культурной, административно-политической и экологической сфер. То же можно сказать и об отраслях других сфер. Например, несомненно, что право недропользования относится к экологической сфере деятельности, но в то же время это и предпринимательская деятельность, что находится в экономической сфере деятельности.
3. Таким образом, во вторичной структуре права можно выделить четыре сферы деятельности:
1) Экономическая сфера деятельности;
2) Социально-культурная сфера деятельности;
3) Административно-политическая сфера деятельности;
4) Экологическая сфера деятельности.
Экономическое право, социально-культурное право, административно-политическое право, экологическое право - это не отрасли права, это сферы деятельности, в которых формируются комплексные отрасли права (предпринимательское, военное, природоохранное и др.).
4. Однако следует отметить, что экологическая сфера деятельности имеет значительные отличия от других сфер. Это единственная сфера, в которой совпадают понятия «сфера деятельности» и «право».
Есть экономическая сфера деятельности, но нет экономического права.
В экономической сфере деятельности можно выделить следующие отрасли права:
а) предпринимательское право;
в) внешнеэкономическое право;
Есть социально-культурная сфера деятельности, но нет социально-культурного права.
В социально-культурной сфере можно выделить, например: спортивное право, информационное право, образовательное право, культурное право,
Есть административно-политическая сфера деятельности, но нет административно-политического права.
В этой сфере можно выделить, например: судебное право, финансовое право, военное право, коммунальное право.
И только в экологической сфере деятельности можно выделить лишь экологическое право.
Интегрированные комплексные отрасли права
1. Субъективный и прагматический характер вторичной структуры права позволяет по-другому посмотреть на элементы структуры права. Классический набор элементов (норма права - институт-отрасль права) здесь может претерпеть некоторые изменения, которые диктуются сложившейся практикой правового регулирования.
Речь идет прежде всего об экологическом праве.
С принятием Экологического кодекса РК от 9 января 2007 г. окончательно сформировалось экологическое право Республики Казахстан как комплексная отрасль права. Подотраслями экологического права являются природоресурсовое право и природоохранное право. В природоресурсовое право входят земельное право, горное право, лесное право, водное право. Исходя из классической структуры права, они должны рассматриваться как институты экологического права. Однако исторически и практически они выступают как сложившиеся комплексные отрасли права, поэтому рассматривать их в качестве институтов не совсем разумно.
Выход заключается, на мой взгляд, в признании существования в структуре права группы (семьи) отраслей или интегрированной отрасли права. В случае с экологическим правом оно выступает такой интегрированной отраслью, природоресурсовое право и природоохранительное право выступают подотраслями интегрированной отрасли. Земельное, горное, водное, лесное право, являясь структурными подразделениями природоресурсового права, являются полновесными комплексными отраслями права.
6. Положение об интегрированных комплексных отраслях права впервые было выдвинуто С.С. Алексеевым[2]. Но по его концепции интегрированных отраслей я хотел бы сделать два замечания:
1) С.С. Алексеев называет интегрированные комплексные отрасли также надотраслями или суперотраслями. Вряд ли есть необходимость давать этим отраслям сразу три названия. Кроме того, название надотрасль или суперотрасль больше подходит для конституционного права как действительно стоящего над всеми отраслями права и выступающего как суперотрасль;
2) С.С. Алексеев, как мне кажется, применяет понятие интегрированной отрасли там, где речь идет об обычных комплексных отраслях (судебное право, использующее нормы уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, судоустройственного права; хозяйственное право; сельскохозяйственное право);
3) Очень верно на тот период показано, на мой взгляд, соотношение отраслей права экологического цикла. Он говорит о выделении нового слоя комплексных образований - перекрещивающихся интегрированных структур - природоохранительного и природноресурсного права (как комплексные надотрасли они не конкурируют между собой и тем более не исключают друг друга; каждая из них интегрирует нормативный материал земельного, водного, лесного, горного права под своим углом зрения, в своем аспекте)[3].
В современных условиях такой интегрированной отраслью выступает экологическое право, а природоохранительное и природоресурсное право является частями (подотраслями) экологического права.
7. В основной структуре права публичное право и частное право сами по себе не являются отраслями права: это только исходное деление права в основной структуре. Но отрасли основной структуры права обязательно должны быть или публично-правовыми, или частно-правовыми.
Так и во вторичной структуре права: сферы деятельности тоже не являются отраслями права (за исключением экологического права) это только исходное деление права во вторичной структуре. Но отрасли вторичной структуры должны относиться к одной из четырех сфер деятельности.
Экологическая сфера деятельности (экологическое право)
1. Понятие «экологическое право» появилось в результате замены или объединения понятий «природоресурсовое право» и «природоохранное право».
Современное название «экологическое право» появилось еще в советское время в результате научной дискуссии, организованной в 1987 г. журналом «Вестник Московского университета»[4]. Участники дискуссии не согласились с прозападной транскрипцией названия этой дисциплины - право окружающей среды.
С. Культелеев под предметом экологического права понимает складывающиеся в сфере действия эколого-правовых норм исторически обусловленные производственные отношения между гражданами и организациями при обязательном участии государства по поводу улучшения, восстановления, эффективного использования природных объектов (экосистем) в целях сохранения окружающей среды и в интересах настоящего и будущего поколений[5].
Д.Л. Байдельдинов считает, что экологическое право - это интегрированная, комплексная отрасль современного права, включающая в себя совокупность правовых норм, регулирующих экологические отношения, возникающие между государством и его субъектами по поводу взаимодействия с природой и отдельными природными ресурсами[6].
2. В правовой экологической литературе в качестве предмета экологического права обычно выделяют две группы общественных отношений - по рациональному использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охрана природных ресурсов).
Например, по мнению С. Д. Бекишевой, в качестве предмета правового регулирования экологического права могут выступать отношения:
1) по охране экологических прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства;
2) по охране окружающей природной среды (природоохранительные отношения);
3) по рациональному использованию природных ресурсов (природно-ресурсовые отношения)[7].
Однако вопрос о том, как решается вопрос о соотношении экологического права с земельным, горным, водным, лесным правом, зачастую обходится стороной.
3. Земельное право вначале возникло как отрасль права, объединяющая целый комплекс отношений, связанных, прежде всего, с землей, ее недрами, лесами и водами. То есть горное, лесное и водное право включались в земельное право.
Однако с развитием науки горного, лесного и водного права они обособились от земельного права, и земельное право стало пониматься как самостоятельная отрасль права, регулирующая земельные отношения, то есть общественные отношения по использованию и охране земли (аналогично для других смежных отраслей - недр, вод и лесов)[8].
Характерно то, что почти во всех учебниках есть раздел о соотношении земельного права с другими отраслями права, в частности, с экологическим и гражданским. Но четкого правового разграничения я не нашел. Получается, что одна и та же норма может быть и земельно-правовой, и гражданско-правовой, и эколого-правовой. Или земельные отношения могут регулироваться нормами и земельного, и гражданского, и экологического права. Или какая-то часть (например, специальная) этих отношений регулируется земельным правом (по охране земель), а другая (например, общие положения) - экологическим правом.
Причем факт допущения того, что земельное право может быть комплексной отраслью права, начинает признаваться в земельно-правовой литературе (об этом говорил, например, Ж.Х. Косанов).
Высказывалась в литературе и идея о том, что общность земельного, горного, водного и лесного права выделяет их в системе права в группу родственных отраслей. Ранее Н.Б. Мухитдинов называет эту группу семьей отраслей аграрно-правового цикла[9].
4. Идея выделения горного права как самостоятельной отрасли права была высказана еще в 1927 г., и с тех пор обосновывалась многими авторами. Наиболее детальное обоснование было сделано Н.Б. Мухитдиновым, одним из основателей теории горного права, еще в его монографии в 1972 г.[10]
Экологическое право в системе права
1. При определении места экологического права в системе права необходимо, на мой взгляд, исходить из того, что экологическое право, если его рассматривать как отрасль права, несомненно, может быть только комплексной отраслью права. Тогда сразу снимаются все эти сложности и нелепости при определении соотношения экологического права с основными отраслями права. Нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного права, во вторичной структуре объединяясь в сфере экологической деятельности, составляют экологическое право, оставаясь при этом нормами конституционного, административного, гражданского, уголовного права.
2. Важная проблема, которую, на мой взгляд, не смогли до конца решить экологи, - это соотношение понятий «экологическое право», «природоресурсовое право», «природоохранное право», «земельное право», «горное», «лесное» и «водное» право.
Для начала определимся, что все эти образования вне зависимости от того, признаем мы их отраслями или нет, являются комплексными образованиями (отраслями, подотраслями, институтами), построенными во вторичной структуре права.
3. Посмотрим, как решается этот вопрос в законодательстве.
В п. 1 cт. 1 Экологического кодекса от 2 января 2021 г. закреплено:
«1. Настоящий Кодекс регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия человека и природы (экологические отношения), возникающие в связи с осуществлением физическими и юридическими лицами деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду».
Из этого можно сделать вывод, что под экологическими отношениями понимаются общественные отношения в сфере взаимодействия человека и природы. Под сферой взаимодействия человека и природы следует понимать, на мой взгляд, не только отношения в сфере охраны окружающей среды, но и отношения по природопользованию: землепользованию, недропользованию, водопользованию и т.п. Иначе понятия «экологические отношения» и «природоохранные отношения» будут совпадать, что делает последнее понятие ненужным. Остаются два понятия: «экологические отношения» и «природоресурсовые отношения». Это нарушает всю архитектонику сложившихся за многие годы в науке и практике понятий.
Да и по смыслу понятие «общественные отношения в сфере взаимодействия человека и природы» довольно определенно включает в себя как отношения по природопользованию, так и отношения по охране природы.
Из этого вытекает, что экологическое право включает в себя как природоохранное, так и природоресурсовое право.
Однако в отличие от Экологического кодекса 2007 г., который тоже регулировал в основном природоохранные отношения, однако включал в себя и нормы о природопользовании, правда, всего три статьи (ст. ст. 10-12), Экологический кодекс 2021 г. целиком посвящен только регулированию отношений по охране природы. В п. 2 ст. 1 Экологического кодекса 2021 г. закреплено:
«2. Общественные отношения, возникающие в области использования природных ресурсов, а также в той мере, в которой это применимо, их сохранения, восстановления и воспроизводства, регулируются в зависимости от вида природного ресурса соответственно земельным, водным, лесным законодательством Республики Казахстан, законодательством Республики Казахстан о недрах и недропользовании, в области охраны, воспроизводства и использования животного мира и иным законодательством Республики Казахстан в области охраны и использования природных ресурсов».
4. В соответствии с п. 1 ст. 10 Кодекса 2007 г. под природопользованием понималось «использование природных ресурсов и (или) воздействие на окружающую среду в повседневной жизни человека, в хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц». И хотя с отменой Экологического кодекса 2007 г. это понятие потеряло законодательную основу, я не вижу причин, почему мы не можем использовать его в научных целях.
Природопользование подразделяется на общее и специальное.
Общее природопользование является постоянным и осуществляется бесплатно для удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения и без предоставления природных ресурсов в пользование.
Специальное природопользование - деятельность физического и (или) юридического лица, осуществляющего на платной основе пользование природными ресурсами и (или) эмиссии в окружающую среду в порядке, установленном Экологическим кодексом и иными законами Республики Казахстан.
К видам природопользования относятся:
5) пользование животным миром;
6) пользование растительным миром;
7) эмиссии в окружающую среду;
8) иные виды природопользования, устанавливаемые законами Республики Казахстан.
К природным ресурсам относятся природные объекты, имеющие потребительскую ценность: земля, недра, воды, растительный и животный.
5. Таким образом, экологическое право включает в себя и природоресурсовое, и природоохранное право.
В природоресурсовое право входят земельное право, водное право, лесное право, горное (недренное) право. Видимо, сюда же можно отнести фаунистическое и флористическое право, хотя этот вопрос спорный, дотягивают ли они до отрасли права, в основном здесь охрана животного и растительного мира, к пользованию можно отнести охоту, рыбалку, сбор лекарственных растений и т.п. Природоресурсовое и правоохранное право перекрещиваются между собой, так как, например, нормы об охране земель, вод, лесов, недр входят одновременно и в природоресурсовое, и в природоохранное право.
Получается такая пирамида отраслей права: наверху экологическое право, его частями являются природоресурсовое и природоохранное право, которое перекрещиваются между собой. В природоресурсовое право входят земельное и прочие отрасли права.
Возникает весьма противоречивая картина. Земельное право как отрасль права входит в природоресурсовое право как отрасль права, а оно в свою очередь, - в экологическое право как отрасль права.
6. Выходов из этой ситуации три:
а) признать экологическое право не отраслью права, а сферой деятельности, в которой функционируют комплексные отрасли экологического цикла: природоресурсовое и природоохранное. Земельное, горное, водное, лесное право являются подотраслями природоресурсового права. Но этот вариант с принятием Экологического кодекса отпал, так как Экологический кодекс завершил построение экологического права как отрасли права.
б) признать экологическое право отраслью права. Тогда, по канонам системы права, природоресурсовое право и природоохранное право должны быть подотраслями экологического права, а земельное, горное, водное и лесное право - институтами природоресурсового права. Честно говоря, с точки зрения теории системы права этот вариант является наиболее предпочтительным. Однако признание земельного или горного права даже не подотраслью, а институтом природоресурсового права не соответствует тому месту, которое занимают эти отрасли, особенно земельное право и горное право, в современной экономике.
в) видимо, в построении структуры экологического права необходимо исходить из того очевидного факта, что земельное, горное, водное, лесное право являются сложившимися, с давними историческими традициями, отраслями права. И сводить их роль до уровня института права не будет совсем правильно.
7. Я исхожу при этом из того посыла, что система права строится законодателем, но при этом должно учитываться реально сложившееся построение норм, институтов и отраслей в системе права конкретного государства.
Выход из этой ситуации я вижу в закреплении в системе права понятия интегрированной отрасли как элемента структуры права. Причем интегрированная отрасль права может быть сконструирована только во вторичной структуре права.
При таком подходе следует исходить из того, что земельное, горное, водное, лесное право являются отраслями права. То, что выше этого - это семья отраслей или интегрированная отрасль. В нашем случае экологическое право, природоресурсовое право и природоохранное право относятся к интегрированной отрасли права: экологическое право как интегрированная отрасль, а природоресурсовое право и природоохранное право как подотрасли интегрированный отрасли. Тогда земельное, горное, водное, лесное право будут обычными отраслями права.
[1] Статья подготовлена на основе доклада, сделанного на
[2] См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: 1975. С. 196-199.
[4] См.: Вестник Московского университета. Серия Право. 1987. № 5. С. 33-57.
[5] См.: Культелеев С.Т. Экологическое право Республики Казахстан. Общая часть. Учебное пособие. Алматы: Изд. RPRESS, 2011. С. 65; См. Также: Культелеев С. Т. Избранное: Экологическое право. Земельное право. Аграрное право / Под ред С. П. Мороз. - В 2-х ч. Часть 1:Экологическое право. Алматы: Caspian Univercity’ 2025. С. 23.
[6] См.: Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан: Учебное пособие. Алматы: Изд.центр ОФППИ «Интерлигал», 2004. С. 39.
[7] См.: Бекишева С. Л. Экологическое право Республики Казахстан: Учебное пособие. Караганда, 2001. С. 9-10.
[8] См., например: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Предмет и система советского земельного права. Алма-Ата: Изд. Наука КазССР, 1981. С. 39-49; Хаджиев А.Х. Земельное право Республики Казахстан (Общая часть): Учебное пособие. Алматы: Данекер, 2001. С. 12-18; Абдраимов Б.Ж., Боголюбов С.А. Земельное право России и Казахстана: проблемы развития, процессуальные формы реализации. Монография. М.: Юристъ, 2006. С. 13-37; Архипов И.Г. Земельное право Республики Казахстан: Учебное пособие. Алматы: Изд. БОРКИ, 1997. С. 7-8.
[9] См.: Мухитдинов Н.Б. Основы горного права: некоторые важные положения теории и практики. Алма-Ата: Казахстан, 1983 // В кн.: Мухитдинов Н.Б. Избранные произведения в 9 томах. Т. 2. Алматы, 2010. С. 95.
[10] См.: Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алматы: Наука КазССР, 1972 // В кн. Мухитдинов Н.Б. Избранные труды в 9-ти томах. Т. 1. Правовые проблемы пользования недрами. Алматы, 2010. С. 65-75.
