Методика формирования республиканского и местного бюджетов (подход, предлагаемый МГД РК) от 24 декабря 2001 года

Основным недостатком существующей системы формирования доходов республиканского и местного бюджетов наряду с нестабильностью нормативов бюджетных изъятий и субвенций является отсутствие четкого понимания, за какую часть экономики региона ответственны местные органы власти.

Действующая схема регулирования изъятий и субвенций при нестабильном распределении источников доходов не способствует эффективному функционированию системы межбюджетных отношений. Поэтому требуется новый подход по формированию доходов республиканского и местных бюджетов, стимулирующего финансовую самодостаточность и экономическое развитие регионов.

Министерство государственных доходов РК предлагает подход по формированию доходов республиканского и местного бюджетов, основанный на разделении поступлений по так называемым базовой и региональной экономикам.

К предприятиям базовой экономики следует отнести предприятия с большим удельным весом поступлений в государственный бюджет, в то же время имеющие в 2000-2001 гг. существенную долю в поступлениях в региональном разрезе.

Как правило, предприятия базовой экономики связаны с использованием национальных природных ресурсов или являются естественными монополистами, и их деятельность регулируется и контролируется центральными исполнительными органами. У многих из этих предприятий имеется государственная доля участия, являющаяся республиканской собственностью. Экономическое положение данных предприятий во многом зависит от конъюнктуры мировых рынков на сырьевые товары.

Список предприятий базовой экономики представлен в прилагаемой таблице 1.

При этом включение тех или иных предприятий в перечень предприятий базовой экономики может быть фактором, регулирующим соотношение поступлений в республиканский и местный бюджеты. Данное положение должно быть закреплено в Законе РК "О бюджетной системе" на среднесрочный период.

Под региональной экономикой понимаются все предприятия региона, не входящие в перечень предприятий базовой экономики.

Основное содержание нашего подхода заключается в том, что доходы от предприятий региональной экономики, за исключением НДС и таможенных платежей, а также поступления по некоторым видам налогов (земельный налог, налог на имущество, налог на транспортные средства) от предприятий базовой экономики направляются в местные бюджеты.

Доходы от предприятий базовой экономики, за исключением земельного налога, налога на транспортные средства и налога на имущество, направляются в республиканский бюджет.

Для выравнивания уровня доходности региональных бюджетов по предприятиям базовой экономики возможен вариант установления нормативов отчислений в местные бюджеты по индивидуальному подоходному и социальному налогам.

Кроме того, потенциально возможным регулируемым налогом является НДС от предприятий региональной экономики. Учитывая, что поступления НДС, в т.ч. от предприятий региональной экономики, зависит от правильной организации розничной торговли как конечного звена цепочки образования НДС, то в перспективе направление части НДС в местные бюджеты может стать стимулом для повышения роли местных органов власти в правильной организации розничной торговли, что в конечном итоге будет приводить к улучшению администрирования НДС.

При этом по гг. Астана и Алматы может быть установлен особый порядок распределения налогов.

По г. Астана в качестве регулирующего налога принимается НДС на товары внутреннего производства, уплачиваемый предприятиями базовой экономики.

По г. Алматы более правильным было бы установление норматива отчислений, например, 30-35% от всех налогов и платежей кроме таможенных и НДС. Это связано с тем, что через г. Алматы проходят основные финансовые потоки, многие крупные компании имеют в нем филиалы, дочерние предприятия.

В то же время по г. Алматы может действовать и общий подход.

Нами была проведена апробация следующей модели формирования республиканского и местных бюджетов в разрезе регионов на базе корректировки по доходам и расходам за 2000 год:

В республиканский бюджет перечисляются:

- таможенные платежи и налоги;

- налог на добавленную стоимость от всех предприятий (кроме г. Астана);

- поступления налогов и платежей от базовой экономики, (кроме налогов на имущество, землю и транспортные средства).

В местный бюджет каждой области перечисляются:

- все налоги и платежи (кроме таможенных) от предприятий региональной экономики;

- налоги на имущество, землю и транспортные средства от предприятий базовой экономики, находящихся в области;

- по г. Астана - часть НДС от предприятий базовой экономики;

- по г. Алматы - 30-35% всех налогов и платежей, но можно применить общий подход;

- дополнительные регулирующие налоги.

Для достижения сбалансированного уровня расходов местных бюджетов нами был предложен гипотетический вариант обеспечения равенства ряда социальных расходов (образование, здравоохранение, культура) по нормативам на тысячу жителей.

Сравнительный анализ отдельных статей расходов местных бюджетов областей относительно среднереспубликанского показателя отношения расходов по статьям в тенге на душу населения в настоящее время показывает сильный разброс и неравномерное распределение расходов.

Поэтому предлагается, как вариант для анализа выровнять по среднереспубликанскому показателю расходы по таким статьям, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и социальная помощь, а также культура, спорт, туризм и информационное пространство.

При этом по некоторым областям для сглаживания резкого изменения применяются смягчающие коэффициенты, ограничивающие снижение более чем на 15%. Расчеты показывают, что при таком распределении почти вдвое сглаживается неоднородность отдельных статей расходов относительно среднереспубликанского показателя.

Если требуется серьезная дифференциация объемов расходов в зависимости от базового уровня развития социальной сферы региона, то возможен вариант разделения социальных расходов на инвестиционно-социальные расходы (разовые) и расходы на непосредственное обслуживание населения (постоянные).

Расчеты, произведенные по предлагаемой методике на базе 2000 года, свидетельствуют о следующих преимуществах нашего подхода:

1) нет необходимости в механизме изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет, так как сумма налоговых платежей от предприятий базовой экономики плюс таможенные платежи близка к объему доходной части республиканского бюджета.

В 2000 году общая сумма бюджетных изъятий РБ составила 50,3 млрд.тнг., а сумма субвенций РБ 27,1 млрд.тнг. По предлагаемой методике изъятий нет, размер субвенций незначителен и требуются только по 3 областям вместо 7;

2) укрепляется финансово-экономическая самодостаточность регионов и ответственность местных органов власти за региональную экономику;

3) снижается экономическая неоднородность регионов с точки зрения поступления доходов в местные бюджеты на душу населения (графы 6 и 8 таблицы N6);

4) для некоторых областей отпадает необходимость в субвенциях из республиканского бюджета (Алматинская, Западно-Казахстанская, Кызылординская и Южно-Казахстанская области), поскольку доходы их местного бюджета покрывают потребности расходной части (см. графы 3 и 9 таблицы N5).

Дотируемыми остаются лишь области, в которых нет предприятий базовой экономики (Акмолинская, Жамбылская и Северо-Казахстанская), но и по ним суммы необходимых субвенций из республиканского бюджета снижаются в 2-3 раза;

5) улучшается механизм выделения субвенций с точки зрения их объективности и обоснованности;

6) постепенно сглаживаются региональные диспропорции посредством стимулирования экономики проблемных регионов и выравнивания расходов;

7) задействуется потенциал местных органов власти для развития производства.

При таком подходе четко очерчивается ответственность местных органов власти за развитие региональной экономики. Темпы роста региональной экономики являются важнейшим критерием оценки экономической работы руководства региона.

Направление всех поступлений от предприятий региональной экономики в местные бюджеты будет способствовать серьезному повышению ответственности региональных властей за рост эффективности работы этих предприятий.

Наш подход дает следующие результаты по формированию местных бюджетов в разрезе регионов на базе 2000 года (см. таблицу N 5):

По Акмолинской области:

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 8 934,1 млн.тнг

Расходы местного бюджета, с учетом гипотетической посылкой обеспечения равенства ряда социальных расходов, по предлагаемой методике составляют 11 084,0 млн.тнг.

По данной области нет базовых предприятий, поэтому дополнительно требуются субвенции из республиканского бюджета на сумму 2 083,1 млн.тнг. В 2000 году субвенции из РБ составили 4,2 млрд.тнг.

По Актюбинской области:

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 10 734,3 млн.тнг, включая местные налоги предприятий базовой экономики региона на сумму 421,7 млн.тнг.

Расходная часть местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляет 10 370,8 млн.тнг. Субвенций и изъятий не требуется.

По Алматинской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 13 499,6 млн.тнг, включая объем регулирующих налогов на сумму 1 404,1 млн.тнг. В качестве регулирующих налогов выбраны акцизы, подоходный налог с физических лиц у источника выплаты и социальный налог от ОАО "Филип Моррис Казахстан".

Расходная часть местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляет 13 323 млн.тнг.

В данном случае субвенций не потребуется.

В 2000 году субвенции составили 6,1 млрд.тнг.

По Атырауской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 22 914,7 млн.тнг, включая имущественные местные налоги от предприятий базовой экономики региона на сумму 3 487,4 млн.тнг.

Расходная часть местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляет 23 278,1 млн.тнг.

В 2000 году бюджетные изъятия составили 13,2 млрд.тнг.

По Восточно-Казахстанской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 21 236,5 млн.тнг, включая имущественные местные налоги от предприятий базовой экономики региона на сумму 734,5 млн.тнг и регулирующие налоги на сумму 1 943,3 млн.тнг.

Расходная часть местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляет 21 063 млн.тнг.

По Жамбылской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 6 954,3 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов увеличены и составляют 9 095 млн.тнг.

По данной области нет базовых предприятий, поэтому дополнительно потребуются субвенции в местный бюджет из республиканского на сумму 2,1 млрд.тнг.

В 2000 году субвенции составили 3,2 млрд.тнг.

По Западно-Казахстанской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 10 159,2 млн.тнг, включая регулирующие налоги на сумму 797,1 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 9 476,1 млн.тнг.

По Карагандинской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 20 146,2 млн.тнг, включая местные имущественные налоги базовых предприятий на сумму 927,7 млн.тнг и объем регулирующих налогов на сумму 9 337 млн.тнг. К регулирующим налогам добавляется подоходный налог с юридических лиц, уплачиваемый предприятиями базовой экономики.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 20 045,1 млн.тнг.

По Костанайской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 12 413,0 млн.тнг, включая местные имущественные налоги базовых предприятий на сумму 134,2 млн.тнг и объем регулирующих налогов на сумму 1 140,7 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 12 263,7 млн.тнг.

По Кызылординской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 10 193,4 млн.тнг, включая объем регулирующих налогов на сумму 4 722,1 млн.тнг. К регулирующим налогам добавляется подоходный налог с юридических лиц, уплачиваемый предприятиями базовой экономики.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 10 260,6 млн.тнг. Субвенций не требуется.

По факту 2000 года субвенции составили 2,4 млрд.тнг.

По Мангистауской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 11 602,4 млн.тнг, включая местные имущественные налоги базовых предприятий на сумму 871,9 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 10 949,4 млн.тнг.

По Павлодарской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 10 769,6 млн.тнг, включая местные имущественные налоги базовых предприятий на сумму 369,2 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 10 936,5 млн.тнг.

По Северо-Казахстанской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 7 320,7 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 8 871,2 млн.тнг.

При этом дополнительно потребуются субвенции в местный бюджет из республиканского на сумму 1,5 млрд.тнг.

В 2000 году субвенции составили 3,2 млрд.тнг.

По Южно-Казахстанской области

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 22 026,0 млн.тнг, включая регулирующие налоги на сумму 11 813 млн.тнг. К регулирующим налогам добавляются подоходный налог с юридических лиц и акцизы, уплачиваемые предприятиями базовой экономики.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 22 411,9 млн.тнг.

В данном случае субвенций не потребуется.

В 2000 году по факту субвенции составили 7,9 млрд.тнг.

По городу Алматы

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой определятся как 35% всех поступлений по городу (кроме НДС и таможенных налогов ) и составляет 20 041,9 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 20 021,6 млн.тнг.

По городу Астана

Объем доходов в соответствии с предлагаемой методикой составляет 23 478,3 млн.тнг, включая объем регулирующего налога на сумму 13 328,4 млн.тнг.

Расходы местного бюджета по предлагаемой методике с учетом выравнивания ряда социальных расходов составляют 23 342,9 млн.тнг.