Проект Концепции проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан

Проект Административного процедурно-процессуального кодекса (далее – законопроект).

Законопроект направлен на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур, в том числе организацией внутриведомственной деятельности государственных органов, а также административным судопроизводством по разрешению споров в сфере публичных правоотношений.

Политико-программные документы, обосновывающие необходимость совершенствования законодательства в сфере осуществления административных процедурах, a также судопроизводства по разрешению публично-правовых споров:

1) Послание Президента РК народу Казахстана «Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее».  

В данном стратегическом документе Глава государства определил основные направления вхождения Казахстана в тридцатку самых развитых стран мира. Особо отмечена необходимость совершенствования работы государственных институтов, дальнейшей реализации принципов справедливости, верховенства закона и высокой правовой культуры, а именно «нужны обновленные инструменты взаимодействия государства с неправительственным сектором и бизнесом. Равенство перед законом должно стать реальной основой правопорядка».

2) Концепция правовой политики РК на период c 2010 до 2020 года (Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858).

Являясь основополагающим программным документом развития правовой сферы казахстанского общества, Концепция правовой политики уделяет большое внимание реформе административного права. Как отмечается в концепции, «развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур».

Кроме того, одной из задач, поставленных в Концепции правовой политики является внедрение административной юстиции, разрешающей споры, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией).

3) Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы (постановление Правительства Республики Казахстан от 31 марта 2011 года № 308), Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы (Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986).

Реформирование законодательства об административных процедурах является одним из механизмов противодействия волоките, административному произволу и проявлению фактов коррупции. В связи с этим в Программе по противодействию коррупции установлено, что c учетом современных реалий, а также положительного зарубежного опыта в области противодействия коррупции предполагается разработка новой редакции Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах».

Здесь следует отметить, что приведение законодательного акта об административной процедуре в соответствие с международными стандартами регулирования процедуры рассмотрения административных дел является одной из рекомендаций Казахстану по результатам второго раунда мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе c коррупцией (ОЭСР).  

В свою очередь, Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы также указывает: «Недостаточная прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, отсутствие надлежащего гражданского контроля и учета общественного мнения в деятельности государственного аппарата ведут к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями, что в совокупности формирует негативные факторы, способствующие росту коррупционных проявлений».

4) Протокол заседания Межведомственной комиссии по проведению административной реформы от 27 мая 2014 года.

Пунктом 2.2 данного протокола предусмотрена разработка новой редакции Закона РК «Об административных процедурах», а также проекта Административного процессуального кодекса.

На основании вышеперечисленных политико-правовых документов ясно, что законодательство в сфере осуществления административных процедур и судопроизводства по разрешению публично-правовых споров нуждается в реформировании.  

Административное судопроизводство не станет полноправной формой отправления правосудия без кардинального пересмотра Закона «Об административных процедурах», который предлагается поставить на утрату.

Таким образом, законопроект направлен на регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур, в том числе организацией внутриведомственной деятельности государственных органов, a также административным судопроизводством по разрешению споров в сфере публичных правоотношений.

Принятие единого законодательного акта в форме кодекса, регулирующего вышеуказанные отношения, позволит:

- посредством повышения юридической силы регулирующего законодательного акта установить базовые принципы и правила осуществления административных процедур, распространяющиеся практически на всех субъектов публичных правоотношений (за исключением случаев, установленных законопроектом);

- обеспечить гармоничное регулирование как досудебного, так и судебного производства по рассмотрению споров, вытекающих из публичных правоотношений.  

2.1 Административные процедуры

Действующий Закон «Об административных процедурах» (далее – Закон) в большей степени посвящен урегулированию внутриорганизационных процедур, возникающих между структурными подразделениями органов исполнительной власти, а также между этими органами и их должностными лицами и подведомственными им организациями. Рационализация внутриорганизационных отношений, безусловно, обеспечивает совершенствование внешней властной деятельности органов. Указанные внутренние процедуры деятельности органов исполнительной власти формируют основу для внешних правоприменительных решений.  

Однако, в зарубежном законодательстве предметом регулирования законов об административных процедурах являются общественные отношения, возникающие между гражданином (организацией) и государством в лице его органов и должностных лиц.  

Вместе с тем в целях недопущения правовых пробелов, в законопроекте будут сохранены действующие основные положения, определяющие порядок, виды деятельности и функции государственных органов, a также иные положения, касающиеся вопросов внутренней организации работы государственных органов (внутренняя административная процедура).  

В этой связи законопроектом предлагается административные процедуры разграничить на внутренние и внешние.

Отсутствие разграничения внешних и внутренних процедур негативно сказывается на правомерности и эффективности законодательного регулирования как первых, так и вторых, поскольку методы и способы правового регулирования в этих случаях различны, исходя из разной правовой сущности правоотношений «государство-чиновник» и «государство-гражданин».  

В качестве примера можно привести законодательное определение момента вступления правового акта индивидуального применения в силу. Согласно статье 65 Закона «О правовых актах» правовой акт государственного органа вступает в силу с момента принятия, если только в нем не определен более поздний срок. Однако для внешних актов, т.е. актов, затрагивающих права и интересы граждан и организаций, обоснованным с позиции надлежащей административной процедуры является общее положение o вступлении акта в силу с момента его оповещения адресату, иному заинтересованному лицу. В результате же существующей правовой ситуации могут быть пропущены сроки административного и судебного обжалования, так как лицо своевременно не было осведомлено о наличии акта. Кроме того, возможно возникновение отрицательных для лица последствий (привлечение к ответственности), обусловленных возникновением у него определенных обязанностей в связи c принятием акта, о которых лицо еще не осведомлено.  

Таким образом, в законопроекте следует четко разграничить положения, касающиеся внутриведомственных процедур и внутренних актов, с административными процедурами и связанными c ними внешними решениями.  

В частности, законопроектом закрепляются понятия «административный акт» и «внутренний акт государственного органа», главное отличие которых заключается в том, что если административный акт будет иметь внешние последствия, то внутренний акт принимается лишь с целью установления порядка и обеспечения деятельности госоргана или подчиненной ему структуры.

Вступление в силу административного акта предлагается определять не с момента принятия, a с момента оповещения лицу, в отношении которого принимается акт (адресата).

Необходимость разработки новых законодательных положений по осуществлению административных процедур обуславливается рядом концептуальных недостатков и коллизий действующего закона, наличие которых негативно влияют на справедливость, прозрачность и обоснованность принимаемых в настоящее время решений, а также снижают эффективность деятельности органов государственной администрации.

Так, Закон указывает на возможность принятия правовых актов индивидуального применения только государственными органами. Вместе с тем в случае делегирования законом соответствующих властных полномочий негосударственным субъектам, данные акты следует также признавать административными, на которые будут распространяться законодательство об административных процедурах. Так, например, в соответствии c Законом «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» данная негосударственная организация осуществляет оформление и удостоверение сертификата о происхождении товара, составление и выдачу акта экспертизы о происхождении товара в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. В качестве другого примера можно отметить положения Закона «О государственных услугах», предусматривающие возможность оказания государственных услуг физическими и юридическими лицами в соответствии c законодательством Республики Казахстан. Закон РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» предоставляет право издавать акты по вопросам исполнительного производства (постановления), имеющих обязательную юридическую силу, не только государственным, но и частным судебным исполнителям.

Сделанный вывод корреспондируется с пунктом 4 нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20 «О некоторых вопросах применения судами норм главы 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан», который указывает, что решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 27 ГПК РК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления.

Таким образом, в законопроекте следует отойти от формального понимания административного органа только в качестве государственного учреждения, а предусмотреть функциональную характеристику, что позволит признавать таковыми не только собственно государственные органы, но и иные образования, уполномоченные законом на выполнение публичных функций. При этом, в реализацию Послания Конституционного Совета РК от 19 июня 2014 года № 09-3/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» законопроектом будет пересмотрено понятие государственного органа, закрепленное в действующем Законе «Об административных процедурах», поскольку оно, по мнению Конституционного Совета, размывает публично-правовую природу государственных органов, приводит к смешению государственно-властной и частноправовой природы их правового статуса.  

В законопроекте будет предусмотрена обязательность наличия обоснования, a также информации о порядке обжалования в содержании административных актов. Исключением из правила мотивированности административных актов могут быть случаи удовлетворения заявлений граждан (благоприятные акты), не касающиеся интересов иных лиц.  

На практике, административные акты, как правило, не содержат обоснование и информацию о порядке обжалования. Акты, содержащие обоснование, ограничиваются правовыми основаниями принятия акта, заключающиеся в ссылках на нормы закона или другого нормативного правого акта.

Административный акт должен соответствовать не только формальным требованиям, но и исчерпывающе раскрывать правовые и фактические основания принятия решения, a также содержать информацию о сроке и порядке обжалования, в том числе наименование вышестоящего органа и суда, их адреса.

Данные требования к содержанию административных актов обусловлены, по крайней мере, двумя причинами.

Во-первых, соблюдение обязанности по мотивированию позволяет адресату акта понять решение государственного органа – на каком основании и в силу каких обстоятельств принято именно данное решение, а не иное. Соответственно, уровень внутреннего принятия и добровольного исполнения такого акта существенно повышается, a предпосылки для конфликтных правоотношений в максимальной степени снижаются.  

Во-вторых, наличие обоснования и информации о порядке обжалования направлены на обеспечение принципа эффективной правовой защиты частного лица. Знание о причинах издания акта и логики, которой придерживался административный орган при его вынесении, позволяет гражданину аргументированно его оспорить, a суду - провести полноценную ревизию правомерности административного акта, в особенности акта, вынесенного на основе административного усмотрения.

Негативное влияние на обоснованность и наличие информации об обжаловании оказывает и отсутствие деления административных актов (правовых актов индивидуального применения) на благоприятные и обременяющие. В частности, в отдельных отраслевых законах необходимость обоснования и информирования о порядке обжалования предусмотрена только в случае отказа в удовлетворении ходатайства, а в случае принятия актов по инициативе государственного органа, которые возлагают определенные обязанности на граждан (например, предписание в строительном праве), необходимость в мотивировании отсутствует, несмотря на тот факт, что данный акт также является обременяющим.  

С другой стороны, если ходатайство удовлетворено частично или в сокращенном виде, например, разрешение на эмиссию предусматривает меньший объем выбросов по сравнению c заявленным, то в соответствии с действующим законодательством по причине того, что в данном случае не отказывается в выдаче разрешения, мотивирование не является обязательным. Данное положение дел не соответствует общепризнанной теории административного права.  

В этой связи законопроект дифференцирует виды административных актов на благоприятные (позитивные) и обременяющие (негативные), что, в свою очередь, окажет влияние на объем мотивирования актов и будет иметь определяющие значение для разграничения оснований отмены актов.  

При этом законопроектом будут установлены четкие основания отмены действующих административных актов, чтобы обеспечивать правовую надежность в правоотношениях и минимизировать факты произвольного прекращения их действия государственными органами. Здесь значение имеет характер административного акта – благоприятный или обременяющий, а также принцип охраны доверия. Под последним в обобщенном виде следует понимать, что лицо может быть уверенным в том, что административный акт является законным и последовательным, a ошибка административного органа, в допущении которой лицо невиновно, не может быть обращена во вред этому лицу.  

При этом есть случаи, при которых частное лицо не может ссылаться на принцип охраны доверия при отмене благоприятного акта. Таковым является принятие административного акта в результате коррупционных действий или обмана, а также если лицо заранее знало о незаконности такого акта.