Проект Концепции проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан»

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан».

Необходимость разработки законопроекта обусловлена внесением изменений и дополнений в ряд законодательных актов Республики Казахстан по вопросам административных процедур в связи с разработкой концепции и проекта Административного процедурно-процессуального кодекса (далее – основной законопроект).

Основной законопроект концептуально изменяет правовое регулирование осуществления административными органами административной процедуры и отправления судами правосудия по делам, вытекающим из публично-правовых споров.

В частности, устанавливаются специальные принципы и стадии административного процедурно-процессуального производства, требования, предъявляемые к административным актам, основания их отмены, правила их обжалования и исполнения. Отдельные положения являются нововведениями, отсутствующими в действующей правовой системе. В связи с чем возникает необходимость приведения норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан в соответствии c положениями разработанного основного законопроекта. Это определяется требованиями Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (пункт 7 статьи 18), согласно которым если для реализации норм права готовящегося проекта законодательного акта Республики Казахстан необходимо внесение изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты одного или нижестоящего уровня, то одновременно с проектом нормативного правового акта основного вида должны быть подготовлены проекты актов с указанными изменениями и (или) дополнениями или даны поручения соответствующим органам o подготовке таких актов.

Представляется необходимым внесение поправок в следующие законодательные акты Республики Казахстан:  

1) Закон «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» регламентирует общий для всех порядок рассмотрения обращений, в том числе заявлений, жалоб, запросов и и др.

Поскольку порядок рассмотрения заявлений и жалоб, а также запросов административными органами по оказанию содействия будет детально предусмотрен в основном законопроекте, сопутствующим законопроектом предполагается концептуально разграничить предметы регулирования основного законопроекта и Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» в части рассмотрения заявлений, жалоб и запросов.  

2) Закон «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» (далее – Закон об исполнительном производстве). Статья 9 Закона об исполнительном производстве устанавливает виды исполнительных документов, в том числе исполнительные листы, выдаваемые на основании судебных актов, судебные приказы и т.д. В соответствии с основным законопроектом предполагается, что исполнение административных актов, содержащих денежные требования, т.е. обязательность уплаты денежных средств в государственный бюджет, осуществляется в соответствии c Законом об исполнительном производстве. В этой связи, необходимо внести поправки в Закон об исполнительном производстве (статью 9 и иные) в части признания административных актов, содержащих денежные требования, в качестве исполнительных документов.  

3) Основный законопроект устанавливает новый вид судопроизводства по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых (публично-правовых) отношений между государственными органами и/или их должностными лицами, уполномоченными Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан на осуществление от имени государства управленческих функций в административно-правовых (публично-правовых) отношениях, с одной стороны, и физическими и (или) юридическими лицами, организациями – с другой стороны, a также производство по требованиям, вытекающим из иных публичных правоотношений;

Кроме того, предусматривается досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействий) административных органов. В рамках разбирательства дела в досудебном обжаловании административному органу предоставляется право по собственной инициативе или по заявлению лиц, участвующих в административном деле, назначать различные виды экспертизы, в т.ч. судебную, в случаях, когда обстоятельства, имеющие значение для дела, могут быть установлены лишь в результате исследования ее объектов, проводимого экспертом на основе специальных научных знаний.  

В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в Закон «О судебно-экспертной деятельности», в частности расширение оснований для назначений судебной экспертизы.

4) В связи с введением административного процессуального законодательства необходимо также внести соответствующие поправки в законах «О Прокуратуре», «Об адвокатской деятельности», «О гарантированной государством юридической помощи» и других законах, в которых имеются ссылки на виды судопроизводств.

5) Концепцией основного законопроекта предусматривается две формы осуществления административной процедуры: внутренняя административная процедура (деятельность государственных органов по обеспечению внутренней организации, в том числе принятие внутренних актов) и внешняя административная процедура (деятельность административных органов, имеющая внешние последствия для физических и юридических лиц, в т.ч. принятие административных актов, имеющих внешние последствия).

В этой связи необходимо пересмотреть нормы Закона «О правовых актах» касательно формы и требований по содержанию правовых актов индивидуального применения, а также условий вступления его в силу, поскольку основной законопроект предусматривает свои особенности по принятию внутреннего акта и административного акта, которые, по сути, являются правовыми актами индивидуального применения.  

6) Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан в части исключения правовых норм, регламентирующих рассмотрение споров между частными лицами и публичной администрацией: производство по заявлениям o защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах; производство по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя; производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих; производство по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов; обращение прокурора о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными.

Указанные споры будут рассматриваться по правилам основного законопроекта.

7) Основной законопроект содержит концептуальные нововведения в осуществлении административной процедуры, которые знаменуют переход на новый тип отношений между частным лицом и государством в контексте правовой государственности. В частности, закрепляются права граждан при осуществлении административной процедуры и гарантии их реализации (право на заслушивание и др.). В настоящее время действуют десятки законодательных актов, регламентирующих по-разному правоотношения между гражданами и государственными органами, а также большое количество принятых в реализацию законодательных положений подзаконных нормативных правовых актов. Принцип «одна сфера – один закон» или даже «одно разрешение – один порядок» не может обеспечить единообразное осуществление конституционно-правовых стандартов в практическом администрировании. Именно в целях решения данной раздробленности разрабатывается основной законопроект, который должен унифицировать данные процедурные правоотношения, закрепить универсальные принципы и правила осуществления административных процедур вне зависимости от сферы применения. В целях консолидации законодательства Республики Казахстан об административных процедурах и обеспечения прямого действия основного законопроекта следует внести изменения и дополнения в:

- Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»;

- Кодекс РК «О таможенном деле в Республике Казахстан»;  

- Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения»;

- Экологический кодекс РК;

- Водный кодекс РК;

- Лесной кодекс РК;

- Земельный кодекс РК;

- Предпринимательский кодекс;

- Закон РК «О разрешениях и уведомлениях»;

- Закон РК «О государственных услугах»;

- Закон РК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»;

- Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»;

- Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств»;

- Закон РК «О миграции населения»;

- Закон РК «О дорожном движении»;

- Закон РК «О страховой деятельности»;

- Закон РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации»;

- Закон РК «О связи»;

- Закон РК «О семеноводстве»;

- Закон РК «О недрах и недропользовании»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов»;

- Закон РК «О государственной адресной социальной помощи»;

- Закон РК «О конкуренции»;

- Закон РК «Об использовании атомной энергии»;

- Закон РК «О племенном животноводстве»;

- Закон РК «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»;

- Закон РК «Об охранной деятельности»;

- Закон РК «Об автомобильных дорогах»;

- Закон РК «О торговом мореплавании»;

- Закон РК «О ветеринарии»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий»;

- Закон РК «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций»;

- Закон РК «Об автомобильном транспорте»;

- Закон РК «О регулировании торговой деятельности»;

- Закон РК «О внутреннем водном транспорте»;

- Закон РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»;

- Закон РК «Об электроэнергетике»;

- Закон РК «О культуре»;

- Закон РК «Об образовании»;

- Закон РК «Об аккредитации в области оценки соответствия»;

- Закон РК «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «О газе и газоснабжении»;

- Закон РК «О телерадиовещании»;

- Закон РК «О микрофинансовых организациях»;

- Закон РК «О жилищных отношениях»;

- Закон РК «О железнодорожном транспорте»;

- иные законодательные акты РК.

Характер содержания поправок в вышеотмеченные законы будет зависеть от конкретных норм права отдельных законодательных актов. К примеру, в большинстве законов предусмотрен порядок судебного или альтернативного обжалования решений и действий государственных органов. Поэтому в связи c принятием АППК, предусматривающего обязательный досудебный порядок обжалования, следует внести соответствующие поправки в эти законы.  

Целью принятия законопроекта является приведение норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих административные процедуры, в соответствие с положениями основного законопроекта, а также перенос нормативных положений в части внутренних процедур и актов, содержащихся в действующем Законе РК «Об административных процедурах», в иные законодательные акты.  

Предметом законопроекта являются позитивные общественные отношения, возникающие между частными лицами (физическими и юридическими лицами) и государственными органами (должностными лицами), a также процедуры обжалования в административном порядке правовых актов индивидуального применения.

Структура законопроекта включает две статьи:

Статьей 1 вносятся изменения и дополнения в следующие законодательные акты Республики Казахстан:

- Гражданский процессуальный кодекс;

- Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет»;

- Кодекс РК «О таможенном деле в Республике Казахстан»;  

- Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения»;

- Кодекс РК «О браке (супружестве) и семье»

- Экологический кодекс РК;

- Водный кодекс РК;

- Лесной кодекс РК;

- Земельный кодекс РК;

- Предпринимательский кодекс;

- Кодекс РК «О недрах и недропользовании»;

- Закон Республики Казахстан «О правовых актах»;

- Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

- Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре»;  

- Закон Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности»;

- Закон Республики Казахстан «О гарантированной государством юридической помощи»;

- Закон РК «О разрешениях и уведомлениях»;

- Закон РК «О государственных услугах»;

- Закон РК «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»;

- Закон РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»;

- Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств»;

- Закон РК «О миграции населения»;

- Закон РК «О дорожном движении»;

- Закон РК «О страховой деятельности»;

- Закон РК «О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации»;

- Закон РК «О связи»;

- Закон РК «О семеноводстве»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов»;

- Закон РК «О государственной адресной социальной помощи»;

- Закон РК «Об использовании атомной энергии»;

- Закон РК «О племенном животноводстве»;

- Закон РК «О государственном контроле за оборотом отдельных видов оружия»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»;

- Закон РК «Об охранной деятельности»;

- Закон РК «Об автомобильных дорогах»;

- Закон РК «О торговом мореплавании»;

- Закон РК «О ветеринарии»;

- Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий»;

- Закон РК «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций»;

- Закон РК «Об автомобильном транспорте»;

- Закон РК «О регулировании торговой деятельности»;

- Закон РК «О внутреннем водном транспорте»;

- Закон РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»;

- Закон РК «Об электроэнергетике»;

- Закон РК «О культуре»;

- Закон РК «Об образовании»;

- Закон РК «Об аккредитации в области оценки соответствия»;

- Закон РК «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан»;

- Закон РК «О газе и газоснабжении»;

- Закон РК «О телерадиовещании»;

- Закон РК «О микрофинансовых организациях»;

- Закон РК «О жилищных отношениях»;

- Закон РК «О железнодорожном транспорте»;

- иные законодательные акты РК.

Статьей 2 определяется порядок введения в действие закона.

Реузльтаты правового мониторинга законодательных актов по данным вопросам, проведенного уполномоченными органами, учтены в настоящей концепции.

Принятие законопроекта направлено на приведение норм отдельных законодательных актов Республики Казахстан, регулирующих административные процедуры, в соответствие с положениями основного законопроекта, а также перенос нормативных положений в части внутренних процедур и актов, содержащихся в действующем Законе РК «Об административных процедурах», в иные законодательные акты, что исключает негативные правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.  

Принятие законопроекта приведет к позитивным правовым и социально-экономическим последствиям, так как обеспечит единообразное применение норм законодательства Республики Казахстан об административных процедурах, стабильность и правовую надежность в отношениях, складывающихся между гражданином (организацией) и государством (должностными лицами).  

Не требуется.

В настоящее время вопросы, входящие в предмет регулирования законопроекта, частично регламентируются действующим Гражданским процессуальным кодексом, Законом РК «Об административных процедурах» и законодательными актами Республики Казахстан, в которые предусматривается внесение изменений и дополнений настоящим законопроектом, а также принятыми в их исполнение подзаконными нормативными правовыми актами.  

Зарубежный опыт в части правовых механизмов приведения действующих законодательных актов в соответствии с новыми законами об административных процедурах и административном судапроизводстве различен. Вместе c тем, следует отметить следующую общую закономерность. Во-первых, приведение действующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с принимаемым законодательным актом по рассматриваемому вопросу является обязательным условием эффективного его действия. Во-вторых, как правило, устанавливается конкретный срок для реализации данной задачи. В-третьих, из законодательного акта по вопросам рассмотрения обращений граждан исключаются положения в части заявлений и жалоб.

Так, например, статья 113 Закона Армении «Об основах административной деятельности и административном производстве» устанавливает:

«1. Настоящий закон вступает в силу через 9 месяцев после его официального опубликования.

2. В течение срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанные в части 1 статьи 3 настоящего Закона административные органы обязаны обеспечить приведение в соответствие с настоящим Законом своих правовых актов, содержащих положения, относящиеся к администрированию и административному производству.

3. Закон Республики Армения «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (22 декабря 1999 г, ЗА - 24) после вступления в силу настоящего Закона действует только в части предложений граждан.».

Статья 96 Конституционного закона Кыргызстана «Об основах административной деятельности и административных процедурах» устанавливает:

«1. Настоящий конституционный Закон вступает в силу по истечении девяти месяцев со дня его официального опубликования.

2. Правительству Кыргызской Республики в течение шести месяцев со дня официального опубликования настоящего конституционного Закона:

1) осуществить инвентаризацию действующего законодательства на предмет его соответствия настоящему конституционному Закону;

2) разработать и внести на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики проекты законов, направленных на приведение в соответствие c настоящим конституционным Законом;

3) привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим конституционным Законом;

4) провести организационно-методологическую работу по разъяснению применения настоящего конституционного Закона.

3. Национальному банку, Социальному фонду, Национальному статистическому комитету и иным органам Кыргызской Республики, не входящим в систему органов исполнительной власти, но осуществляющим административные процедуры, провести мероприятия, установленные частью 2 настоящей статьи, в течение шести месяцев со дня официального опубликования настоящего конституционного Закона.

4. Со дня вступления настоящего конституционного Закона в силу Закон Кыргызской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан» действует только в части, касающейся рассмотрения обращений граждан, не связанных с осуществлением административных процедур.».

Переходные положения Закона Латвии «О порядке вступления в силу

Административно-процессуального закона» предусматривают поручение Кабинету министров разработать и представить в Сейм до 1 февраля 2003 года необходимые поправки к действующим законам в целях гармонизации их c положениями Административно-процессуального закона.

Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о необходимости своевременной разработки и принятия закона, предусматривающего приведение действующих законодательных актов в соответствии с принятым законом об административных процедурах.

Реализация законопроекта не потребует финансовых затрат из государственного бюджета.