Проект Концепции проекта Экологического Кодекса Республики Казахстан

Экологический кодекс Республики Казахстан (далее – «проект Кодекса»).

Концепция проекта Кодекса подготовлена во исполнение Послания Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» (Астана, 10 января 2018). В послании отмечается: «Важно повысить требования к энергоэффективности и энергосбережению предприятий, а также экологичности и эффективности работы самих производителей энергии… Важно стимулировать бизнес, инвестировать в «зеленые» технологии. Акимам регионов необходимо принять меры по современной утилизации и переработке твердо-бытовых отходов с широким вовлечением субъектов малого и среднего бизнеса. Эти и другие меры потребуют актуализации законодательства, в том числе Экологического кодекса».  

В связи c этим, пунктом 14 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 10 января 2018 года Министерству энергетики Республики Казахстан совместно с другими государственными органами было поручено разработать новую редакцию проекта Экологического кодекса Республики Казахстан.

Казахстан предпринимает значительные шаги по переходу к более устойчивой модели развития. Основым стратегическим документом страны является «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства», изложенная в Послании Президента Республики Казахстан - Лидера Нации Н.А.Назарбаева Народу Казахстана 14 декабря 2012 года (далее – Стратегия «Казахстан-2050»). В рамках Стратегии «Казахстан-2050» была поставлена новая стратегическая цель: к 2050 году войти в число 30-ти самых развитых государств мира. В частности, в Стратегии «Казахстан-2050» делается акцент на развитии экологически чистого производства.

Далее, в Послании Главы государства Нурсултана Назарбаева народу «Казахстана Казахстанский путь – 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» (Астана, 17 января 2014 года) было отмечено, что фундаментальные показатели развитости демонстрируют государства - участники Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), поэтому индикаторы стран ОЭСР с учётом их будущей долгосрочной динамики, это и есть базовые ориентиры для Казахстана на пути к вхождению страны в число 30 развитых государств планеты. В связи c этим, была поставлена задача о внедрении в Казахстане ряда принципов и стандартов ОЭСР. Данные принципы и стандарты были отражены в Концепции по вхождению Казахстана в число 30 самых развитых государств мира (утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 17 января 2014 года № 732). В данной Концепции заложено, что каждому жителю страны будет обеспечиваться доступ к чистой воде, воздуху и полноценным биоресурсам. Будут внедрены меры по поддержанию благоприятного состояния окружающей среды и минимизации вредного воздействия на экологию.

Также в 2013 году Указом Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577 была утверждена «Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой» экономике» (далее – Концепция зеленой экономики). Концепция зеленой экономики закладывает основы для глубоких системных преобразований с целью перехода к экономике новой формации посредством повышения благосостояния, качества жизни населения Казахстана и вхождения страны в число 30-ти наиболее развитых стран мира при минимизации нагрузки на окружающую среду и деградации природных ресурсов. Концепция «зеленой» экономики ставит амбициозные цели и определяет, что их достижение “потребует значительного изменения существующей траектории развития экономики Казахстана, в результате чего к 2030 году страна сможет восстановить водные и земельные ресурсы и во многом сравняться по средним показателям эффективности использования природного капитала со странами-участницами Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) и прочими развитыми странами”.

Таким образом, вышеуказанные стратегические документы страны определили путь к Казахстана к устойчивому развитию и вхождению в число 30 наиболее развитых стран мира. Приближение к стандартам стран ОЭСР в различных сферах, включая охрану окружающей среды, будет способствовать достижению поставленных целей.

Сотрудничество c ОЭСР является в настоящий момент одним из главных приоритетов внешнеэкономической политики Казахстана. В рамках Комплексного странового обзора (далее – Комплексный страновой обзор ОЭСР), подготовленного ОЭСР для Казахстана в 2017 году, тема эффективности экологического регулирования выделена в качестве одного из четырех ключевых вопросов для успешного развития Казахстана в среднесрочный период, наряду с диверсификацией, развитием финансового сектора и ролью государства в экономике. По результатам проведенного глубокого анализа, эксперты ОЭСР отметили несогласованность выполнения предприятиями экологических требований, большой объем сложных экологических норм, основанных зачастую на нереалистичных предположениях. Более того, отмечено, что существующее регулирование не приводит к заметным улучшениям состояния окружающей среды. По мнению экспертов ОЭСР, быстрая реформа основной экологической нормативно-правовой базы может открыть широкие возможности для зеленого роста в Казахстане.

Экологический кодекс РК 2007 года привнес серьезные и положительные изменения в экологическое регулирование, а также обозначил шаги по продвижению к более комплексной, межотраслевой нормативно-правовой базе, основанной на сочетании прямых, экономических и информационных инструментов правового регулирования. Вместе c тем, с момента принятия Экологического кодекса РК в 2007 году, в него вносились поправки 63 раза (значительная часть которых приходится на последние три года), что также демонстрирует необходимость дальнейшего совершенствования экологического законодательства путем его обновления и систематизации с тем, чтобы создать все необходимые условия для достижения поставленных стратегических целей Казахстана.  

В проекте Кодекса, в частности, должны быть учтены особенности и многообразие существующих в практике передовых стран инструментов и механизмов эффективной охраны окружающей среды. Кроме того, имеется ряд международных обязательств, принятых страной (или находящихся на этапе принятия), выполнение которых требует изменения и дополнения национального экологического законодательства. Новый Экологический кодекс Казахстана должен стать прогрессивным, комплексным, систематизированным, отвечающим современным вызовам в области охраны окружающей среды, a также создающим большее эффективную и прозрачную систему государственного регулирования и управления.

При разработке проекта Кодекса необходимо критически пересмотреть систему регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды, ввести новые инструменты и механизмы регулирования и контроля, соответствующие лучшим мировым подходам, устранить накопившиеся пробелы и противоречия в правовом регулировании, гармонизировать законодательство в целом для достижения целей, поставленных в стратегических документах Казахстана, в частности, для создания условий по переходу нашей страны к «зеленой экономике». Одной из главных и сложных задач при разработке проекта Кодекса и реализации государственной политики в области охраны окружающей среды должно стать создание условий, при которых предприятиям станет выгодно инвестировать в модернизацию производства на основе наилучших доступных технологий, реализовывать мероприятия, направленные на предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду, вводить эффективные и современные системы планирования, менеджмента, контроля и мониторинга своей деятельности. Для создания таких условий, в проекте Кодекса должны быть учтены общепринятые в странах ОЭСР подходы в экологическом регулировании, что позволит создать прозрачную и понятную институциональную среду для бизнеса, обеспечить единообразие в правоприменении, а для государства – получить более эффективные инструменты и механизмы управления и контроля в области охраны окружающей среды.

Принимая во внимание поручения Президента Республики Казахстан, стоящие перед страной стратегические цели и задачи, а также основываясь на лучших мировых практиках и тенденциях регулирования отношений в области охраны окружающей среды, в проекте Кодекса предполагается упорядочить, усовершенствовать и урегулировать весьма обширный перечень вопросов, имеющих ключевое значение для улучшения и сохранения окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, a также для долгосрочного и устойчивого экономического роста Казахстана. В частности, в проекте Кодекса предлагается отразить следующее.

1) Цель и сфера регулирования Экологического кодекса

В действующем Экологическом кодексе РК прямо не обозначается цель экологического законодательства. В рамках проекта Кодекса в качестве основной цели экологического законодательства Республики Казахстан будет определено содействие устойчивому развитию страны в сфере экологии, переходу к «зеленой» экономике, для обеспечения здоровой и благоприятной окружающей среды для ныне живущих и будущих поколений.

Что касается сферы регулирования, то, в самом широком смысле, экологическое право направлено на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с взаимодействием общества и природы, в первую очередь, влиянием человеческой деятельности на природную среду. Поэтому оно включает в себя как непосредственно «экологический» аспект – охрану окружающей среды («природоохранное право»), ядром которого является предотвращение и контроль загрязнений, так и отношения в области управления природными ресурсами («природоресурсное» право).

Сложный, комплексный характер данной отрасли обуславливает тот факт, что в большинстве стран мира экологическое законодательство не кодифицировано, а представлено большим количеством отдельных законов по различным направлениям природоохранного и природоресурсного права. Из числа европейских стран исключениями являются такие страны, как Франция, Швеция и Люксембург.

Экологическое законодательство Республики Казахстан является комплексной отраслью законодательства. Основываясь на Конституции страны, оно находится на стыке публичного и частного права и включает в себя нормы самых различных отраслей права (гражданское, административное, предпринимательское, уголовное и иные).  

В соответствии c Конституцией РК (пункт 1 статьи 31), государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Кроме того, согласно пункту 3 статьи 6 Конституции РК, земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Таким образом, государство, с одной стороны, обеспечивает охрану окружающей среды, и, с другой стороны, реализует полномочия собственника природных ресурсов (владения, пользования и распоряжения в соответствии c законом).

В Казахстане с принятием Экологического кодекса в 2007 году было окончательно закреплено формальное разделение отраслей природоохранного (Экологический кодекс РК; частично - Закон «Об особо охраняемых природных территориях») и природоресурсного (Земельный кодекс; Водный кодекс; Кодекс «О недрах и недропользовании»; Лесной кодекс; Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира») законодательства. При этом отношения в области управления природными ресурсами, как это и должно быть, находятся под существенным влиянием природоохранных норм.  

Вместе с тем, необходимо отметить, что действующий Экологический кодекс РК, выходя за рамки природоохранной функции, регулирует отдельные вопросы управления природными ресурсами (понятия и виды природопользования, основания возникновения права специального природопользования и другие), что является предметом регулирования специального, природоресурсного законодательства, a существующие природоресурсные законы Республики Казахстан в некоторых случаях содержат экологические требования (т.е. требования по охране окружающей среды), что может стать причиной противоречий и несогласованности природоресурсного и природоохранного законодательства. При разработке проекта Кодекса и сопутствующего законопроекта подобные нормы будут подвергнуты критическому анализу и, при необходимости, должны быть гармонизированы между собой, отдельные нормы, при необходимости, должны быть удалены или перенесены в соответствующий закон, при этом должно быть проведено более четкое разграничение между нормами природоохранного и природоресурсного права, при условии обеспечения их взаимоувязанности и взаимодействия.

В связи с этим, в проекте Кодекса необходимо также пересмотреть соответствующую терминологию. В частности, в действующем Экологическом кодексе РК «природопользователь» определяется как физическое или юридическое лицо, осуществляющее пользование природными ресурсами и (или) эмиссии в окружающую среду. Однако использование термина «природопользователь» в Экологическом кодексе РК не совсем уместно, т.к. пользование природными ресурсами регулируется иными законами («землепользователь» в Земельном кодексе РК, «водопользователь» в Водном кодексе РК, «недропользователь» в Кодексе «О недрах и недропользовании» и т.д.), а осуществление эмиссий в окружающую среду нельзя назвать «пользованием» природными ресурсами (т.е. извлечением их полезных свойств). Напротив, в системе природоохранного законодательства следует использовать термины «загрязнитель», «оператор» или просто «лицо, оказывающее воздействие на окружающую среду», как это принято в законодательстве развитых зарубежных стран (ЕС, США, иные развитые страны).

Кардинального пересмотра также требует система регулирования по субъектному составу: количество регулируемых субъектов (в части таких специальных инструментов регулирования, как экологическая оценка, разрешительная система, экономические инструменты и др.) должно быть оптимизировано в целях повышения качества контроля тех субъектов, которые вносят или могут вносить наибольший вклад в ухудшение экологической ситуации в стране, и сокращения регуляторных требований для субъектов, оказывающих минимальное или незначительное воздействие на окружающую среду. Согласно практике развитых стран, в качестве особого субъекта регулирования должен быть выделен коммунальный сектор (населенные пункты). Далее в Концепции данные подходы раскрываются более детально.

2) Принципы правового регулирования в области охраны окружающей среды

Принципы правового регулирования в области охраны окружающей среды перечислены в статье 5 действующего Экологического кодекса РК, при этом:  

а) не раскрывается содержание таких принципов, что усложняет применение и интерпретацию норм экологического законодательства;

б) принципы изложены весьма обширно и не всегда в полной мере соответствуют принципам международного экологического права (например, принцип «презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и обязательность оценки воздействия на окружающую среду и здоровье населения при принятии решений o ее осуществлении» фактически означает, что любая деятельность человека по определению опасна для окружающей среды и требует проведения процедуры ОВОС, и подразумевает регулирование и контроль всех субъектов, вне зависимости от степени их воздействия на окружающую среду, что, как показывает опыт стран ОЭСР, малоэффективно, а зачастую практически не реализуемо в условиях ограниченных технических и кадровых ресурсов);

в) некоторые принципы далеко не всегда соблюдаются в нормах экологического законодательства, что ставит под сомнение их фундаментальность (принцип «гармонизация экологического законодательства Республики Казахстан с принципами и нормами международного права», является скорее принципом государственной политики в области охраны окружающей среды, нежели принципом законодательства);

г) отдельные принципы, по своей сути, не являются правовыми принципами (например, «государственное регулирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов», «взаимодействие, координация … деятельности государственных органов по охране окружающей среды»).

В связи c этим, в проекте Кодекса принципы экологического законодательства должны быть критически пересмотрены, оптимизированы, а также наполнены более емким, фундаментальным содержанием, которое будет детально расшифровано и предопределит дальнейшие содержание и направления правового регулирования. При определении принципов экологического законодательства, в проекте Кодекса будут учтены принципы международного экологического права.

В число фундаментальных принципов проекта Кодекса в обязательном порядке должны войти, помимо прочих:  

принцип предосторожности, согласно которому отсутствие (на текущей стадии научно-технических знаний) определенности не должно быть причиной для отказа в принятии или отсрочки для принятия эффективных и пропорциональных мер (по экономически приемлемой цене), направленных на предотвращение риска нанесения существенного и необратимого ущерба окружающей среде;

принцип предотвращения и контроля, согласно которому требуются предотвращать и контролировать загрязнения окружающей среды, в первую очередь, на самом источнике, с применением наилучших доступных технологий по экономически приемлемой цене;

принцип «загрязнитель платит» (более подробно изложен ниже в пункте 3) раздела 2 настоящей Концепции);

принцип интеграции, согласно которому для достижения устойчивого развития государства охрана окружающей среды является неотъемлемой частью такого развития и не может рассматриваться в отрыве от него (например, одним из инструментов реализации данного принципа является стратегическая экологическая оценка);

принцип участия и вовлеченности общества, который требует, чтобы каждый имел доступ к экологической информации, включая информацию об опасных веществах и видах деятельности, и по которому общественность должна быть вовлечена в процессы, связанные c реализацией проектов, имеющих существенное воздействие на окружающую среду, в том числе при планировании населенных пунктов, производственных объектов, дорог и т.д.).

При определении принципов правового регулирования в сфере окружающей среды в проекте Кодекса должны быть также учтены направления стратегии «зеленого роста» (Green Growth). Для этих целей, помимо прочего, необходимо привести терминологию экологического законодательства в соответствие с наилучшими международными практиками, ввести новые понятия, такие как: «зеленые технологии», «низкоуглеродное развитие», «углеродный след», «адаптация к изменению климата», «воздействие изменения климата», «устойчивость к изменению климата», «циркулярная экономика» и другие.

Закрепление четких, емких и понятных принципов в проекте Кодекса будет способствовать максимальной гармонизации правовых норм, ясности в правоприменении и, что наиболее важно, достижению долгосрочных целей по обеспечению благоприятной окружающей среды и устойчивому развитию страны и общества.  

3) Приведение экологических норм в соответствие с принципом «загрязнитель платит»

Отдельное внимание в проекте Кодекса будет уделено раскрытию и применению старейшего из принципов не только экологического регулирования, но и государственной и международной политики в области охраны окружающей среды в целом, - принципа «загрязнитель платит».  

В подавляющем большинстве стран мира данный принцип признается как общий принцип экологического права (или, как минимум, как норма обычного международного права в области охраны окружающей среды), и он реализуется на национальном, региональном и международном уровне. В частности, данный принцип прямо закреплен в законодательстве ЕС и, соответственно, реализуется в национальном законодательстве всех стран-участниц.  

Впервые этот принцип официально упомянут еще в 1972 году в Рекомендациях ОЭСР, в которых было указано, что основная его функция – распределение затрат на мероприятия по предотвращению и контролю загрязнений в целях поощрения рационального использования ограниченных природных ресурсов и во избежание искажений в международной торговле и инвестициях. Загрязнитель должен нести расходы по выполнению мероприятий, предписанных государственными органами для обеспечения приемлемого состояния окружающей среды. Этот принцип также изложен под №16 в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992 г.): «Национальные власти должны прилагать усилия к продвижению интернализации экологических издержек и применения экономических инструментов, принимая во внимания подход o том, что загрязнитель, в принципе, должен нести издержки в связи с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не искажая международную торговлю и инвестирование». Являясь страной, присоединившейся к Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Республика Казахстан приняла на себя обязательство следовать заложенным в декларации принципам.

В существующем законодательстве Республики Казахстан принцип «загрязнитель платит» применяется весьма ограниченно и не всегда в соответствии с интерпретацией данного принципа на международном уровне. О некорректном применении в Казахстане данного принципа, в частности, сделан вывод в Комплексном страновом обзоре ОЭСР (2017), в котором стране рекомендуется отказаться от «ошибочных концепций возмещения ущерба». Фактически, реализация данного принципа в Казахстане сводится только к взиманию платы за эмиссии и взысканию ущерба, причиненного окружающей среде. При этом средства, поступающие в бюджет в виде платы за эмиссии и компенсации за ущерб, не имеют целевого назначения и в большей степени не расходуются на решение экологических вопросов, в результате чего цели, на достижение которых направлен принцип «загрязнитель платит» (предотвращение, сокращение и контроль загрязнений), не достигаются. Отдельно необходимо отметить, что для субъектов естественных монополий за объем эмиссий, образуемый при оказании коммунальных услуг, и энергопроизводящих организаций Республики Казахстан (а это, в первую очередь, ТЭЦ и ТЭС, работающие на угле, которые, как правило, являются одними из самых «грязных» производств) к ставкам платы применяются существенные понижающие коэффициенты от 0,43 до 0,05, что, c экономической точки зрения, является субсидированием загрязнителей и не соответствует принципу «загрязнитель платит».  

Сегодня принцип «загрязнитель платит» во всем мире воспринимается гораздо шире, как всеобъемлющий принцип экологической ответственности в целом. Помимо несения загрязнителем издержек на предотвращение и контроль загрязнений, он покрывает также и его юридическую обязанность устранить ущерб, причиненный окружающей среде, а контроль загрязнений на их источнике расширен до контроля воздействия продукции в течение всего ее жизненного цикла (для этих целей используется, к примеру, такой инструмент как «расширенные обязательства производителя»). Превентивная функция данного принципа основывается на допущении, что загрязнитель будет сокращать объемы загрязнения, как только расходы, которые он вынужден нести в связи с загрязнением (налоги, штрафы, возмещение ущерба и другие), станут выше, чем выгоды от продолжения такого загрязнения и непринятия мер по их сокращению. Учитывая то, что расходы на профилактические меры также несет сам потенциальный загрязнитель, он получает стимул снижать риски и инвестировать в надлежащую программу управления рисками. Во исполнение данного принципа также в большинстве развитых стран введена система «интегрированного предотвращения и контроля загрязнений» (IPPC – Integrated Pollution Prevention and Control).

Большинство стран ОЭСР, на основе другого важного принципа экологического регулирования – принципа «предосторожности», также требует принятия мер для минимизации рисков даже в случае, когда отсутствуют необходимые научные знания и невозможно полностью установить научно обоснованную причинно-следственную связь. Расходы на такие меры по минимизации рисков несет «потенциальный» загрязнитель.

Также, в свете существующего на сегодня широкого трактования принципа «загрязнитель платит», к загрязнителям относятся не только лица, фактически наносящие вред окружающей среде, но также и те, кто только создает риск для окружающей среды в условиях, когда загрязнений (пока) не произошло (например, компании, занимающиеся производством и распространением потенциально вредной продукции).