Сулейменов М. К.

Впервые идея заключения Союзного договора была отражена в резолюции «О Союзном Договоре», принятой Верховным Советом Эстонской ССР 16 ноября 1988 года.

Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Принятие декларации стало ключевым событием в процессе распада СССР.

В декабре 1990 года был поднят вопрос о реорганизации СССР.

3 декабря Верховный Совет СССР поддержал концепцию предложенного Президентом  СССР М.С. Горбачевым проекта Союзного Договора и передал его для обсуждения на IV Съезде народных депутатов СССР.

24 декабря 1990 года депутаты IV Съезда  народных депутатов СССР, проведя поименное голосование, постановили считать необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере обеспечиваться права и свободы человека любой национальности.

17 марта 1991 года состоялся референдум, на котором за сохранение и обновление СССР проголосовало большинство граждан, исключая население шести республик (Литва, Эстония, Латвия, Грузия, Молдавия, Армения), в которых высшие органы власти отказались проводить референдум, так как ранее объявили о независимости или о переходе к независимости согласно результатам ранее прошедших в них референдумов о независимости.  

На основе концепции референдума уполномоченной центральными и республиканскими властями рабочей группой в рамках т.н. новоогаревского процесса весной-летом 1991 был разработан проект по заключению договора о создании нового союза – Союза Советских Суверенных Республик, Союза ССР, Союза Суверенных Государств как мягкой децентрализованной Федерации.

 Проект договора о создании Союза был дважды парафирован (предварительно подписан) – 23 апреля   и 17 июня 1991 года. Окончательная редакция «Договора о Союзе Суверенных Государств» была опубликована в газете «Правда» 15 августа.

Членами нового союза изъявили желание стать одиннадцать из пятнадцати союзных республик СССР: как заявил М.С. Горбачев в телевизионном обращении 3 августа 1991 года, 20 августа новый союзный договор должны были подписать РСФСР, Казахская ССР и Узбекская ССР, а через некоторое время и представители других республик, для которых предполагался следующий порядок: 3 сентября – Белорусская ССР, 17 сентября – Азербайджанская ССР и Таджикская ССР, 1 октября – Туркменская ССР и Киргизская ССР, 22 октября – Украинская ССР, а также предположительно в октябре Армянская ССР и Молдавская ССР. Татарстан согласился подписать договор только непосредственно и самостоятельно, наравне с другими бывшими союзными республиками СССР1  .

В проекте Договора было записано, что  «членство государств  в Союзе является добровольным», и что «Союз открыт для вступления в него других демократических государств, признающих Договор».

«Государства, образующие Союз, сохраняют право свободного выхода из него в порядке, установленном участниками договора и закрепленном в Конституции и законах Союза».  

Договор предусматривает, что его участники «признают границы, существующие между ними на момент подписания Договора». Не допускается использование Вооруженных Сил Союза внутри страны, кроме их участия в ликвидации последствий стихийных бедствий  и экологических катастроф, а также случаев, предусмотренных законодательством о режиме чрезвычайного положения».

К полномочиям Союза относится защита суверенитета и территориальной целостности Союза, обеспечение обороны и государственной безопасности Союза, осуществление внешней политики и координация внешнеполитической деятельности республик, заключение международных договоров и внешнеэкономических соглашений. К сфере ведения Союза относится также утверждение и исполнение Союзного бюджета, осуществление денежной эмиссии, хранение золотого запаса, алмазного и валютного фондов Союза.

К сфере совместного ведения Союза и республик относится определение военной политики Союза: установление единого порядка призыва и прохождения воинской службы, деятельность войск и дислокация военных объектов на территории республик, а также управление предприятиями оборонного комплекса.

К совместным сферам отнесено определение внешнеполитического курса СССР, регулирование внешнего государственного долга Союза, а также создание условий для формирования общесоюзного рынка, проведение единой финансовой, кредитной, денежной, налоговой, страховой и ценовой политики, основанной на общей валюте, разработка единой политики в области топливно- энергетических ресурсов.

Участники Договора исходят из того, что «по мере становления общесоюзного рынка сокращается сфера непосредственного государственного управления экономикой. Необходимое перераспределение или изменение объема полномочий органов управления будет осуществляться с согласия государств, образующих Союз».

В статье «Собственность» отмечается, что «земля, ее недра, воды другие природные ресурсы растительный и животный мир являются собственностью республик и неотъемлемым достоянием их народов». «Государственная собственность, находящаяся в ведении Союза, является совместной собственностью, образующих его государств и используется в их общих интересах, в том числе  - в интересах ускоренного развития отстающих регионов. Государства, образующие Союз, имеют право на свою долю в золотом запасе, алмазном и валютном фондах Союза, имеющихся к моменту заключения настоящего Договора. Их участие в дальнейшем накоплении и использовании сокровищ определяется особыми соглашениями».

Договор предусматривает преемственность высших органов Союза и определяет, что высшие законодательные, исполнительные и судебные органы нынешнего Союза ССР сохраняют свои полномочия впредь до сформирования высших государственных органов нового Союза Советских Суверенных Республик в соответствии с настоящим Договором и новой Конституцией СССР2  . 

Как известно, Союзный договор (официальное название – «Договор

 «О Союзе Суверенных государств») должен был быть подписан 20 августа 1991 г. Подписание было сорвано попыткой государственного переворота – созданием Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), который просуществовал три дня – 18-21 августа 1991г.   

Далее события развивались следующим образом.

5 сентября V Съезд Народных Депутатов СССР, приняв «Декларацию прав и свобод человека», объявил переходный период для формирования новой системы государственных отношений, подготовки и подписания Договора о Союзе Суверенных Государств.

6 сентября Государственный Совет СССР признал выход трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы и Эстонии) из Союза ССР.

Осенью рабочей группой новоогаревского процесса был разработан новый проект Договора – о создании Союза Суверенных Государств (ССГ) как конфедерации независимых государств («конфедеративного государства»).

14 ноября предварительное согласие на заключение 9 декабря Договора о создании ССГ дали только семь республик (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан).

8 декабря, за день до предполагавшегося подписания договора о создании ССГ, главы трех государств-основателей СССР (Республики Беларусь, России и Украины) на встрече в Беловежской пуще, «отмечая, что переговоры о подготовке нового Союзного Договора зашли в тупик, объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактом, заключили Беловежское соглашение о создании Содружества Независимых Государств - межправительственной и межпарламентской организации, не имеющей статуса государства. Позднее к СНГ присоединились другие союзные республики на основе Алмаатинской декларации3  .

Обратим внимание на даты: 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР  -  начало распада СССР.  

3 декабря Верховный Совет СССР поддержал концепцию предложенного Президентом СССР проекта Союзного договора. Следовательно, примерно в промежуток времени между июнем и декабрем 1990 г. была подготовлена первая Концепция  проекта Союзного договора.

Но прежде всего чем готовить концепцию проекта, необходимо было определить основные критерии и принципы, на которых должен был базироваться проект Договора.

Я недавно перебирал старые бумаги и неожиданно наткнулся на документы о встречах экспертов союзных республик в Москве по вопросам создания концепции Союзного договора. К сожалению, сохранилось немного, и то это отрывочные и разрозненные документы, которые тем не менее я попытаюсь воспроизвести.  

Всего было две такие встречи, в которых я принимал участие.

Первая встреча экспертов прошла в июле 1990 г. в поселке Петрово Дальнее, на дачах бывшего Правительства СССР. Мы с моим другом Болатханом Тайжаном, например, жили на даче бывшего Заместителя Председателя Совета Министров СССР А.П. Бирюковой. Самым ярким впечатлением от проживания на этой даче было обнаружение на ее территории русской бани по черному, в которой местные работники парили нас вениками из крапивы. Незабываемые ощущения!

Все эксперты были разбиты на группы. Например, в группе по вопросам обороны от Казахской ССР экспертом был Сагадат Нурмагамбетов (будущий первый Министр обороны Казахстана), в группе по вопросам государственного управления экспертом был академик Салык Зиманов, в группе по международным и таможенным делам – Болатхан Тайжан (в то время он был первым заместителем Министра внешнеэкономических связей Казахстана). Я участвовал в работе группы экспертов по вопросам собственности (я был в то время заведующим отделом правовых проблем экономики Института философии и права АН КазССР).

Основным вопросом, по которому не удавалось достичь согласия, был вопрос о принципах построения союзного государства: федерация или конфедерация. Представители союзных республик настаивали на формуле: 15+0 (15 союзных республик заключают договор между собой, без участия центра). Представители Правительства СССР настаивали на формуле 15+1 (республики +центр).  Тогда договориться не удалось.  

Другим острым вопросом был раздел собственности: по какому принципу делить. Россияне утверждали, например, что украинский Днепрогэс или Казахстанская Магнитка построены на общесоюзные деньги и поэтому их надо делить на всех. Мы заявляли, что и Кремль является общесоюзной собственностью, так что давайте делить его тоже на всех.

Именно тогда, по-моему, и был выработан нулевой вариант: все, что находится на территории республики, является ее собственностью.

Много споров было о внешнем долге СССР, как его делить. Среднеазиатские республики категорически отказывались брать на себя какую бы то ни было часть долга. Тогда и был намечен впоследствии реализованный вариант, по которому Россия брала на себя весь внешний долг, но взамен забирала себе всю собственность Союза за рубежом.

Вторая встреча экспертов союзных республик состоялась в г. Москве в гостинице «Москва» 31 августа - 6 сентября 1990 г. В отношении этой встречи у меня сохранились некоторые документы, поэтому я расскажу о ней подробнее, с приведением выдержек из некоторых документов.

30 августа 1990 г. состоялась встреча всех экспертов и распределение их по отдельным группам.

Таких групп было создано девять. Я приведу их названия и фамилии экспертов от Казахстана, закрепленных за этими группами.  

1.Группа по проблемам обороны и военной политики, государственной безопасности и охраны границ (Акуев Н.И. Председатель комитета по законодательству Верховного Совета  КазССР);

2. Подгруппа по вопросам госбезопасности (Акуев Н.И.);

3. Группа по проблемам внешней политики, внешнеэкономической деятельности и таможенного дела (Тайжанов Б.К.);

4. Группа по проблемам разграничения объектов собственности, бюджетно-налоговой деятельности и кредитно-денежной политики (Соболев В.В. – Первый заместитель Министра финансов КазССР);

5. Группа по проблемам правосудия, рассмотрения хозяйственных споров, охраны правопорядка и борьбы с преступностью (Зиманов С.З.);