О некоторых вопросах развития отраслей законодательства и формирования комплексных нормативных массивов

Основы современной дифференциации отраслей законодательства начали складываться еще в советский период. Так, в начале ХХ века, в результате дифференциации правового регулирования, были выделены трудовое и семейное законодательство, возникло право социального обеспечения. Федеративное устройство государства и система государственного управления потребовали законодательного оформления конституционного, административного и финансового права. В начале периода НЭПа сложились гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, земельное законодательство и другие отрасли природоресурсного законодательства, а затем колхозное право и законодательство об охране природной среды.  

Государственная программа правовой реформы с 1994 г. по 2001 г. заложила концептуальные основы формирования нового казахстанского законодательства, его отраслей. Главным итогом Концепции правовой политики Республики Казахстан 2002 г. было обновление действующего законодательства, принятие важнейших законодательных актов. За прошедшие годы существенно обновлены основные отрасли законодательства (конституционное, гражданское, административное, банковское, налоговое, финансовое, таможенное, экологическое, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное), приняты кодифицированные акты: Лесной, Таможенный, Земельный, Водный, Бюджетный, Налоговый кодексы. Вместе с тем отдельные отрасли и подотрасли законодательства развиваются неравномерно. Так, заметно, как стремительно в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательство и как медленно меняется, например, административное. Лишь в последнее время вопрос о совершенствовании административного законодательства приобретает особое значение. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы дала новый импульс модернизации законодательства, определив концепции отраслевого законодательства (конституционное, административное, административно-процессуальное, гражданское, финансовое, налоговое, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, уголовно-исполнительное) /1/.  

Говоря о системе права и системе законодательства, обычно имеют в виду определенные аспекты дифференциации и взаимосвязи правовых норм, сложившихся и действующих в данном государстве. Для любой правовой системы современного государства характерно деление права и законодательства на отрасли, а также формирование комплексных массивов правовых норм. В отличие от обособленных отраслей права, выражающих процессы дифференциации правового регулирования, комплексные правовые массивы отражают встречные им процессы интеграции разноообразных социальных институтов. Такие комплексные массивы законодательства закономерно возникают в законодательстве других государств с континентальной правовой системой. В законодательной деятельности государства комплексное законодательство практически становится господствующим.

В структуре казахстанского законодательства как советского периода, так и сегодняшнего дня известны не только моноотраслевое законодательство, но и комплексные отрасли законодательства. Формирование новых комплексных отраслей законодательства стало одним из направлений развития казахстанского законодательства. В последнее время усиливается тенденция взаимосвязи структурных подразделений законодательства, что выражается, например, в преобладании комплексных законов, сочетающих в себе методы и нормы различных отраслей. В процессе правотворчества накапливаются целые массивы комплексных актов по вопросам управления промышленностью, сельским хозяйством, в сфере транспорта, связи и во многих иных сферах жизни. Это объясняется тем, что одни отрасли выполняют в основном учредительные функции, другие - регулирующие, а третьи - охранительные. Так, структура Уголовного кодекса преимущественно связана с институтами конституционного, гражданского, финансового и экологического законодательств. Подобная «комплексность» законодательства не меняет общей картины, а учет процессов интеграции на межотраслевом уровне в системе права и системе законодательства, по нашему мнению, безусловно, окажет содействие в деле упорядочения нормативных правовых актов. В этой связи перспективным признается использование таких инструментов систематизации, как «консолидированный» или «комплексный» закон, предметом регулирования которых будут правоотношения, носящие комплексный характер /1/.

В комплексных законах зачастую не проводятся различия между способами частноправового и публично-правового регулирования, что, в свою очередь, создает проблемы в их применении. Решение этой проблемы позволило бы выработать рекомендации, которые должны быть восприняты в правотворчестве, поскольку правильная оценка природы связей между отраслями публичного и частного права должна служить своеобразным ориентиром для законодателя. Граница между публичным и частным правом проходит главным образом по отраслям. Эти начала можно проследить и на уровне правовых институтов, и на уровне отдельно взятой нормы.

Деление права на публичное и частное представляет собой соотношение различных, порой диаметрально противоположных правовых начал. В одних странах дуализм в праве формально закреплен в законодательных актах, в других - нет. Например, во Франции, Германии, Испании, Португалии, Японии, в государствах Латинской Америки дуализм проявляется в одновременном существовании гражданского и торгового права. В них действуют и гражданские, и торговые кодексы. Налицо дуализм законодательства.

На протяжении всей истории правовой науки взгляды юристов на содержание и соотношение публичного и частного права менялись. Советская правовая наука, отказавшись от идеи разделения права на публичное и частное, одновременно лишила понятие «частное право» свойственного ему смыслового значения. Термин «гражданское право» стал в этот период единственно приемлемым. В последнее время отмечается тенденция относительного «сужения» места гражданского права. Это связано с возрастанием роли в современных условиях государственного регулирования экономики. «Гражданское право, - пишет немецкий профессор Хельмут Кёлер в предисловии к ГК ФРГ, - которое изначально было идентично частному праву, образует сегодня лишь часть частного права. Оно охватывает те нормы частного права, которые применяются к каждому человеку» /2, с. 286-287/.

В современной правовой науке возрождение идеи частного права происходит в условиях четко структурированной правовой системы, окончательно оформившей разделение гражданского права на ряд отраслей. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года обращено внимание на «проблемы соотношения публично-правовых и частноправовых методов регулирования общественных отношений, и как производное от этого - пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность». В связи с этим в концепции указывается, что «необходимо оптимизировать соотношение между гражданским и другими отраслями права с учетом публично-правовых и частноправовых интересов…» /1/. Это обстоятельство придает большую обоснованность взглядам тех юристов, которые считают, что в современных условиях частное и гражданское право соотносятся как род и вид, а содержание понятия «частное право» не исчерпывается одним гражданским правом.  

С определенной долей условности в частноправовой блок можно включить ряд отраслей, ранее включаемых в сферу действия гражданского права в качестве его структурных элементов, которые с установлением рыночных отношений приобрели достаточно выраженный частноправовой характер (например, семейное, трудовое право), что связано с увеличением в них объема договорных (точнее - гражданско-правовых) элементов. Вместе с тем в современной правовой литературе высказывались мнения о необходимости объединения гражданского права с семейным правом по примеру многих зарубежных государств (например, Германии, Франции). Так, М.К. Сулейменов отмечает, что «в рамках объединения отраслей частного права целесообразно рассмотреть вопрос о включении в ГК целиком норм Закона о браке и семье по примеру многих ГК, в частности Французского гражданского кодекса (в котором раздел «Лица» начинается с норм семейного права» /3; с. 201/.  

Отрасли права и правовые институты могут преследовать одновременно и частный, и публичный интерес. При этом в каждой отрасли права проблема оптимального соотношения частных и публичных интересов имеет свои особенности. Именно на стыке публичного и частного права происходит формирование предпринимательского, трудового, земельного, аграрного, экологического права. Г.С. Сапаргалиев, проводя классификацию кодексов по регулируемым отношениям, относит к «публично-частным» отношениям: гражданские, брачно-семейные, экологические, водные, лесные, таможенные, транспортные и трудовые /4; с. 8/. Так, например, в трудовом праве применяются такие предусмотренные законом правовые формы, обеспечивающие сочетание частных и публичных интересов в области труда, как коллективные договоры и соглашения. Элементы публичного права встречаются в таких институтах гражданского права, как юридические лица, собственность, договор. Публичный и частный интересы неразрывно связаны между собой, и с этой точки зрения многие публичные органы государства применяют институты частного права. По этой причине, например, некоторые французские ученые к частному праву, помимо гражданского и торгового права, относят и уголовное, поскольку большинство норм последнего направлено на защиту частноправовых отношений.  

Как видно из вышеуказанного, дуализма права как явления в чистом виде не существует. В этой связи нельзя не согласиться с исследователем проблемы дуализма в праве В.В. Ровным, который пишет: «Если строго следовать логическому подходу, вся совокупность отдельных норм, образующая систему права, не подлежит разделению по признаку принадлежности одних норм к частному, тогда как других к публичному праву... Одни и те же нормы, не говоря уже о более крупных их образованиях в виде институтов и отраслей права, одновременно преследуют и частный, и публичный интерес...» /5, с. 12-13/.  

«Законодатель, - отмечает М.Т. Баймаханов, - вырабатывает и апробирует разные способы и приемы регулирования…» /6, с. 9/. Однако в условиях неустойчивого развития правовой системы существуют сферы, в которых возможны отношения, возникающие и развивающиеся вне зависимости от воли законодателя, или законодатель по тем или иным причинам не определился по методам и способам правового регулирования. По этим причинам элементы публичного и частного права неравномерно распределяются в законодательстве. Зачастую это приводит к нарушению сложившегося отраслевого деления и к внутренним противоречиям.  

Таким образом, системный подход к состоянию казахстанского законодательства требует комплексной оценки в тесной связи с тенденциями развития законодательства в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов в контексте социально-экономического и политического развития страны. Это, безусловно, будет способствовать повышению эффективности регулирования общественных отношений и планомерному развитию законодательства. Нарушение системных основ законодательства может пагубно отразиться на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования.  

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858. Казахстанская правда, 27 августа 2009 г.

2. Жалинский А., Рёрихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. 767 с.  

3. Сулейменов М.К. Презентация концепции совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан. Теоретические проблемы развития системы законодательства Республики Казахстан: проблемы и перспективы. Сборник материалов международной научно-практической конференции 12 апреля 2007 г. Астана: ТОО «Институт законодательства РК», 2007. 364 с.

4. Сапаргалиев Г.С. Проблемы развития законотворчества в Республике Казахстан: тенденции и факторы. Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2006. № 3.

5. Ровный В.В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск, 1999.

6. Баймаханов М.Т. О необходимости комплексного подхода к законотворчеству и систематизации законодательства. Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2006, № 1. С. 8-12.