К вопросу о правовой природе нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан

Задача исполнения государствами принятых на себя международных обязательств, их осуществление требует внедрения норм международных договоров в национальную правовую систему. Одна из процедур такого внедрения урегулирована нормами института ратификации международных договоров. Ратификация международного договора - это окончательное его утверждение уполномоченным органом государства. Она воплощается в двух актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном (как правило - законе)[1] . Ее значимость возрастает в свете интеграции международного права в казахстанскую правовую систему, что, в свою очередь, актуализирует исследование особенностей правовой природы нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан.  

Следует отметить, что единство правовой природы нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров с иными нормативными правовыми актами, тем не менее, не означает отсутствия у них определенных особенностей как нормативных правовых актов особого рода. В первую очередь это связано с тем, что подготовка законопроекта о ратификации предполагает сложную и многогранную работу по обеспечению включения норм ратифицируемого международного договора в существующую правовую действительность. Процедура принятия ратификационных законов и иных нормативных правовых актов представляет собой процесс согласования казахстанского права и норм международного договора.

Следующая особенность нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров заключается в том, что имеют «сложносоставной предмет правового регулирования, который представляет собой единство двух составляющих: функциональной и содержательной»[2] . Функциональная составляющая предмета правового регулирования указанных актов представляет собой реализацию функции по введению в казахстанское законодательство норм международного договора, и эта часть предмета является общей для всех нормативных правовых актов о ратификации. Содержательная составляющая отражает предмет правового регулирования непосредственно самого ратифицируемого международного договора, и это делает вторую часть предмета правового регулирования индивидуальной для каждого нормативного правового акта о ратификации и утверждении международных договоров.  

Таким образом, ключевым в этом вопросе является четкое определение предмета правового регулирования самого ратифицируемого документа и наиболее полное отражение его содержания во внутригосударственном законодательстве.  

Известно, что обеспечение юридической силы законов, нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, непосредственно связано с процедурой их опубликования. В оценках правовой природы нормативных правовых актов о ратификации это играет роль особого индикатора, поскольку порядок официального опубликования о нормативных правовых актов об утверждении и ратификации международных договоров имеет ряд особенностей.

Во-первых, обязательная публикация осуществляется одновременно в двух источниках: в Ведомости Парламента Республики Казахстан, Собрании актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, где публикуется лишь распорядительная часть ратифицируемого договора, то есть лишь текст закона о ратификации, а текст самого международного договора, публикуется в по представлению Министерства иностранных дел Республики Казахстан в сборнике «Бюллетень международных договоров Республики Казахстан» и на интернет-ресурсе, определяемом Правительством Республики Казахстан (статья 24 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан»[3] ). Такое положение, безусловно, создает проблемы правоприменения и поиска текста международного договора.

Во-вторых, еще до момента официального обнародования закона о ратификации международного договора осуществляется обязательная государственная регистрация его текста в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан. Следует отметить, что с позиции некоторых российских и казахстанских ученых (Э. Р. Хисамов, Ж.О. Кулжабаева и др.)[2; 4] , необходимо введение нормы, определяющей текст международного договора в качестве неотъемлемой части ратификационного нормативного правового акта. Введение данной нормы, конечно, будет способствовать облегчению правоприменения и поиска текста международного договора, поскольку сам договор и нормативный правовой акт, его утверждающий или ратифицирующий, публикуются в разных источниках.  

Несмотря на полезность предлагаемых нововведений, по нашему мнению, осуществление их на практике осложняется в виду следующих причин.

Во-первых, это двойственная природа этих актов. В соответствии со статьей 3 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах» (далее - Закон О НПА)[5]  нормативные акты подразделяются на основные и производные. Производные нормативные правовые акты не являются самостоятельными: их реализация невозможна в отрыве от актов основного вида. В связи с этим основные нормативные правовые акты можно также называть «первичными», производные - «вторичными». Отдельно взятый нормативный правовой акт нередко одновременно выполняет различные юридические функции, выражая разнородные по своему назначению нормативные правовые предписания.

Безусловно, законы, постановления Правительства и Указы Президента Республики Казахстан о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан относятся к нормативным правовым актам основного вида (пункт 2 статьи 3 Закона о НПА). Что касается международного договора, то он не является нормативным правовым актом, и, соответственно, нормативным правовым актом производного вида.

Под международным договором, как следует из Венской конвенции[6] , понимается регулируемое международным правом соглашение, заключенное государствами и другими субъектами международного права в письменной форме, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или более связанных между собой документах, а также независимо от конкретного наименования, которое может носить разные названия[7] .  

Юридическая природа международного договора нашла свое отражение в подпункте 6) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54 «О международных договорах Республики Казахстан», согласно которому международный договор Республики Казахстан - международное соглашение , заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Очевидно, что международный договор не соответствует признакам нормативного правового акта, содержащиеся в определении понятия «нормативный правовой акт», данном в подпункте 11) статьи 1 Закона О НПА и, следовательно, таковым не является. Если международный договор, ратифицированный или утвержденный посредством нормативного правового акта основного вида, с определенной долей условности отнести к актам производного вида, то согласно пункта 4 статьи 3 Закона О НПА международный договор и нормативный правовой акт о его ратификации и утверждении составляет с ним единое целое. Однако международные договоры, а также законы, постановления Правительства и Указы Президента Республики Казахстан посредством которых они ратифицируются или утверждаются нормативными правовыми актами, в том числе нормативными правовыми актами производного вида, не являются и, соответственно, не составляют с ним единое целое.  

Во-вторых, размещение нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан в Эталонном контрольном банке НПА будет нецелесообразно. Международные договоры опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Республики Казахстан, который хранит подлинники (заверенные копии, официальные переводы) таких договоров. Как отмечает Ж.О. Кулжабаева, «функции внешнеполитического ведомства в договорной практике представлены посредством обеспечения функционирования единой государственной системы регистрации, учета и хранения международных договоров Республики Казахстан и осуществления функций депозитария международных договоров, заключенных Республикой Казахстан» [8, С 13-38] . При этом подлинники и официально заверенные депозитарием копии международных договоров подлежат включению в Государственный реестр международных договоров Республики Казахстан, который находится в ведении Министерства иностранных дел Республики Казахстан. В центральные государственные органы Министерством иностранных дел Республики Казахстан для постоянного хранения рассылаются официально заверенные им копии международных договоров.  

Как следует из дефиниции, данной в подпункте 8) статьи 1 Закона О НПА, эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан - совокупность нормативных правовых актов (с изменениями и дополнениями ) в печатной и электронно-цифровой форме, удостоверенной посредством электронной цифровой подписи, сведения о которых внесены в государственный реестр нормативных правовых актов Республики Казахстан. То есть размещение нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан в Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов потребует возложения обязанностей по внесению изменений в указанные акты на Министерство юстиции Республики Казахстан. Между тем, как указывалось выше, подлинники и официально заверенные депозитарием копии международных договоров подлежат включению в Государственный реестр международных договоров Республики Казахстан, который находится в ведении Министерства иностранных дел Республики Казахстан.  

Таким образом, существование двух самостоятельных нормативных систем регистрации, учета и хранения международных договоров Республики Казахстан, находящейся в ведении Министерства иностранных дел Республики Казахстан (статья 25 Закона Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан») и нормативных правовых актов, в том числе, тех, посредством которых они ратифицируются и утверждаются, усложняет задачу размещения этих актов в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов.  

Предпринимаемые попытки обосновать целесообразность включения нормативных правовых актов о ратификации и утверждении международных договоров Республики Казахстан в Эталонный контрольный банк НПА через категорию «действующее право», установленной в пункте 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, по нашему мнению, несостоятельны. Действующим правом являются, в том числе законы, иные нормативные правовые акты, международные договорные и иные обязательства Республики. Согласно пункту 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. В большинстве стран определенные категории международных договоров обладают приоритетом перед ординарным законодательством[9] .

Систему «действующего права», по нашему мнению, не следует сводить к совокупности действующих нормативных правовых актов и, соответственно, недопустимо отождествлять их понятия. «Действующее право», как справедливо отмечал А. Котов, представляет собой понятие юриспруденции «предельно высокого уровня обобщения». Она простирается на все правовое поле казахстанского общества. Под действующим в стране правом можно понимать совокупность всех определений свободы в государстве для физических и юридических лиц[10] .  

В результате проведенного исследования приходим к выводу, что нормативные правовые акты о ратификации и утверждении международных договоров представляют собой акты особого рода, отличающиеся от иных нормативных правовых актов рядом особенностей, органично проявляющихся по основным направлениям понимания правовой природы нормативного правового акта.  

1. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 18 мая 2006 года № 2 «Об официальном толковании подпункта 7) статьи 54 Конституции Республики Казахстан».  

2. Хисамов Э.Р Особенности правовой природы федеральных законов о ратификации международных договоров: теоретико-правовой анализ//Ленинградский юридический журнал. № 4(34) / 2013 

3. Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54 «О международных договорах Республики Казахстан».  

4. Кулжабаева .  Ж .  О .  Значение конституционных принципов   для  согласования норм международного права   и  национального законодательства/ Международное право и национальное законодательство: [монография] / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. - Москва: Эксмо, 2009. - 704 с.

5. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213 «О нормативных правовых актах»//Ведомости Парламента РК, 1998 г., № 2-3, ст. 25.

6. Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. // Действующее международное право в 3-х томах. Т.1. - М., 1996.-С. 372-409.

7. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. - М., 1997. - 410 с.

8. Кулжабаева. Ж.О. Реализация международных договорных обязательств в правовой системе Республики Казахстан/Правовая природа международных норм, имплементируемых в национальное законодательство Республики Казахстан. Сборник материалов круглого стола8 декабря 2012 года. Астана, 2013. -76с.

9. Осминин Б. И. Международные договоры и иерархия источников внутригосударственного права // Журнал российского права. - 2012. - № 11. - С. 102-113.

10. Котов. А. Действующее право: понимание и система // Правовая реформа в Казахстане. - 2000. - N3. - С.3-7.