Внесудебное урегулирование правовых споров, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений в Республике Казахстан: состояние и перспективы развития

Вопросы, связанные с перспективами применения института внесудебного урегулирования правовых споров, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений в Республике Казахстан, а также преимуществах применения медиации в административных спорах приобретают сегодня большую актуальность. Важность внесудебного разрешения правовых споров на протяжении нескольких лет подчеркивалась в выступлениях Главы государства. Ещё 13 лет назад, 20 сентября 2002 года Президентом Казахстана был издан Указ «О Концепции правовой политики Республики Казахстан»[3] . В Стратегии «Казахстан-2050» Глава государства подчеркнул, что «следовало бы все споры по незначительным вопросам передать во внесудебные способы урегулирования спора - т.е. в медиацию, …» [4]. Необходимости внедрения медиации большое внимание уделялось в выступлениях Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. на V и VI съездах судей, в программной статье «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к Обществу Всеобщего труда», в «Послании народу Казахстана».

В последнее время участники спорных правоотношений становятся все больше заинтересованными в самостоятельном урегулировании возникающих противоречий с использованием альтернативных способов разрешения споров. Под альтернативными способами разрешения правовых конфликтов понимается совокупность определенных приемов и методов внесудебного урегулирования споров, в результате их применения стороны заключают взаимоприемлемое соглашение [1]. При этом данный термин указывает на наличие негосударственной внесудебной защиты прав граждан с использованием в ее рамках определенных средств. Следовательно, использование понятия «альтернативный» сопряжено с некоторой субсидиарностью, дополнительностью этих средств по отношению к государственной судебной защите прав граждан.  

В казахстанской правовой практике альтернативное разрешение споров условно принято делить на досудебное и внесудебное. Однако досудебные методы разрешения конфликтов имеют сходство со сделкой с правосудием, в особенности с уголовным. В рамках внесудебного способа защиты прав имеют место государственные средства защиты права во внесудебном порядке, такие как подача административной жалобы, жалоба в органы прокуратуры, обращение к Уполномоченному по правам человека в Республике Казахстан. Кроме того, особое место занимают альтернативные способы разрешения спора, к которым в юридической литературе отнесены переговоры, медиация, третейское разбирательство, мини-суд, независимая экспертиза по установлению фактических обстоятельств дела, омбудсмен, частная судебная система [2] .  

Наиболее эффективным и разработанным, однако, является внесудебное разрешение споров, возникающих из гражданско-правовых и семейных отношений. После принятия Закона Республики Казахстан «О медиации»[5]  юридическое сообщество заговорило о необходимости расширения сферы его применения, в том числе о закреплении примирительных процедур в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. С высоких трибун высказывались мнения о необходимости распространить действие Закона Республики Казахстан «О медиации» на государственные органы[6] . В качестве альтернативных, внесудебных способов разрешения административных споров признаются: внутренняя проверка при обжаловании решений административного органа в вышестоящий административный орган; примирение; медиация; третейское разбирательство.  

На сегодняшний день область применения медиации становится все шире. Вводится новый способ примирения сторон с участием адвокатов (партисипативная процедура). Правом проведения примирительных процедур наделяются также нотариусы.  

Представляется, что одним из возможных путей совершенствования системы рассмотрения административных и иных публично-правовых споров является внедрение технологии и процедуры медиации в деятельность уполномоченных органов и должностных лиц. При этом более успешно могут быть урегулированы при помощи медиации административные споры, где не требуется толкование норм права, применение санкций за злоупотребление полномочиями, а также споры об индивидуальных административных актах. 

Нельзя не отметить, что вопрос о возможности проведения примирительных процедур и заключения мирового соглашения по спорам, вытекающим из административно-публичных отношений, в настоящее время является дискуссионным. Например, в российской процессуальной науке сложилось две противоположных позиции. Сторонники одной позиции, отвергают возможность использования примирительных процедур по административным делам. Сторонники применения примирительных процедур основываются на положительном опыте Германии и Нидерландов. Для того чтобы понять точки соприкосновения медиации и удачного разрешения административных споров, обратимся к зарубежной практике.  

В России Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не содержит запрета на проведение медиации по публично-правовым спорам. В то же время в соответствии с частью 3 статьи 1 указанного Закона медиация может применяться для урегулирования таких споров только в случаях, указанных в федеральных законах. Хотя законодательство РФ пока не предусматривает альтернативных форм разрешения споров по налоговым и административным делам, но в настоящее время ведутся конструктивные дискуссии о возможности применения медиации в сфере административного права, в частности при разрешении налоговых споров[7]. Вместе с тем, российское законодательство уже сегодня допускает урегулирование административных и иных публично-правовых споров в порядке примирительных процедур. Существует уже целый ряд случаев, когда спор с государственным органом был урегулирован в порядке примирительной процедуры (переговоров) с заключением в итоге мирового соглашения. Так, ст. 190 Арбитражного процессуального кодекса предусматривает, что экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 данного кодекса, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

В Беларуси сфера применения процедуры медиации расширена Законом Республики Беларусь «О медиации» от 23 июля 2013 года, которым предусмотрена возможность применения примирительной процедуры не только по гражданским, семейным и трудовым, но и по иным спорам. В частности, это могут быть споры, попадающие под административную юрисдикцию.

Как свидетельствует опыт зарубежных стран, одним из направлений реформирования системы разрешения публично-правовых споров может стать именно внедрение и развитие медиации. Возможность проведения медиации по публично-правовым спорам с участием граждан и организаций, не связанным с оспариванием законности административных актов общего действия, прямо предусматривается Рекомендацией Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 г. № R (2001) 9 «Об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами».  

Наиболее успешно для разрешения административных споров медиация применяется в Германии и Нидерландах.

В Германии внесудебная медиация может быть применена во время и до административного пересмотра. Все большему расширению применения медиации здесь способствует то обстоятельство, что она понимается как часть работы суда, и поэтому на нее распространяется принцип независимости судей. В порядке медиации много споров разрешается по экологическим вопросам, связанным со строительством объектов недвижимости и дорог.

В Нидерландах, как и в Германии, медиацию можно применять в любой фазе конфликта, в том числе и когда не было еще никаких требований, а только началась процедура проверки со стороны административных органов [8 , C. 48-49]. Помимо использования процедур медиации при урегулировании налоговых споров медиация в Нидерландах применяется в деятельности иных ведомств и учреждений для мирного и своевременного разрешения жалоб и обращений граждан. Подобные инициативы по внедрению и развитию медиации с участием государственных органов активно поддерживаются и в сфере органов внутренних дел, а также Ассоциацией муниципалитетов Нидерландов. 

В Румынии согласно закону 192/206 медиация введена в гражданских, уголовных и административных делах. Закон содержит специальные положения о медиации между административными органами и частными лицами. Закон распространяет свое действие на споры с участием муниципалитетов, а в основным предметом его регулирования являются экологические споры.  

В Греции для урегулирования административных споров с 1997 года существует институт медиатора - независимого лица, полномочного рассматривать по требованию частного или должностного лица вопросы оказания публичных услуг, а также действия и бездействия административных органов, причинившие вред правам или интересам физических и юридических лиц. По окончании рассмотрения дела медиатор составляет меморандум и направляет его компетентному министру и в соответствующие службы.

Во Франции все более активно используются медиативные процедуры в областях наиболее частого возникновения споров между административными органами и гражданами. В 1998 году в государственных органах образования были назначены медиаторы, а в 2002 году были созданы примирительные комитеты для урегулирования споров в области здравоохранения. Местные примирительные и компенсационные комитеты применяют медиацию также в области государственных коммунальных услуг[9] .

В правовой системе Турции существует ряд законодательных актов, которые устанавливают внесудебные способы решения споров между государственными учреждениями и отдельными гражданами. В Турции в настоящий момент действует комиссия по разработке альтернативных способов разрешения разногласий [10] . 

В Великобритании в 2001 году был создан прецедент, согласно которому нормы Правил гражданского процесса, закрепляющие обязанность судьи направлять стороны на медиацию для урегулирования гражданских дел, должны применяться и по делам, вытекающим из публичных правоотношений по делу. То есть судебное обжалование действий и решений органов государственной власти допустимо лишь в случаях, когда невозможно применить альтернативные способы урегулирования споров. Медиация, как правило, проводится посредством сбора и обмена информацией и представления позиций сторон, назначения сторонами представителей, проведения предварительного слушания, переговоров по соглашению и подведения итогов.

В США медиация органично вписалась в набор инструментов разрешения споров, вытекающих их публичных правоотношений. Общая модель, закрепленная в Акте об урегулировании административных споров, предполагает применение на добровольной основе медиации по спорам, возникающим между гражданами (организациями) и органами государственной власти в связи с осуществлением последними своих функций. При этом в качестве третьего нейтрального лица вправе выступать как государственные служащие, так и любые другие лица, назначенные сторонами на основе взаимной договоренности. Успешное применение медиации по налоговым спорам в США во многом обусловлено существованием института налоговых соглашений и компромиссов между налогоплательщиком и налоговым органом, возможность заключения которых создает определенное пространство для переговоров.

Приведенные примеры позволяют сделать некоторые выводы.

Во-первых, порядок проведения медиации по спорам, возникающим из административных и иных публичных, отличается своей спецификой, заключающейся в том, что свобода участников процедуры медиации ограничена императивными нормами публичного права. Поэтому возможность проведения данной примирительной процедуры должна обеспечиваться наличием дискреционных полномочий участников медиации.

Во-вторых, для внедрения и развития процедуры медиации по спорам, вытекающим из административных отношений, необходимо изменение самого порядка взаимодействия государства и граждан, а также внутриведомственных структур.

В-третьих, интегрирование медиации в деятельность компетентных органов требует создания правовой основы для заключения мировых соглашений между участниками спорного правоотношения.

Причинами использования средств внесудебного разрешения споров при разрешении административных споров признаются:

- улучшение процессуального положения гражданина в отношениях с административными органами;

- экономическая целесообразность;

- совершенствование способности государственных институтов к управлению конфликтами;

- неудовлетворенность результатами рассмотрения административных споров в суде - судебные средства защиты нередко не соответствуют ожидаемым;

- контрактуализация процедур принятия решений государственными органами [7] . Этому также способствуют такие факторы, как рост самостоятельности и автономности субъектов общественных отношений, постепенное интегрирование частноправовых начал в публично-правовую сферу, изменение роли государства и характера его взаимодействия с гражданами. И, как следствие, формируется потребность в совершенствовании подходов к разрешению споров с участием органов государственной власти и местного самоуправления.  

Будут ли работать планируемые нововведения в казахстанском правовом поле? Готовы ли государственные органы к участию в ней, поскольку примирение в данной категории дел является скорее исключением, чем правилом?  

Медиация традиционно рассматривается в качестве инструмента урегулирования частноправовых споров, субъекты которых стремятся защитить принадлежащие им гражданские права. Идея классической медиации предполагает поиск неординарных решений, которые могут выходить за пределы спорного отношения. В этом смысле, как отмечает С.И. Калашникова, возможность проведения примирительной процедуры обеспечивается диспозитивностью правового регулирования определенной категории общественных отношений, что, в свою очередь, обусловливает наличие широких дискреционных полномочий участников медиации [8 , C.193]. Можно предположить, что императивный характер публично-правовых отношений не исключает возможность применения подобного рода механизмов урегулирования споров.  

Думается, медиация в административных спорах должна заслуживать особого внимания отечественных административистов по крайней мере в силу двух причин. Во-первых, изучение данного вопроса не может ныне осуществляться без учета позитивного опыта других стран. Во-вторых, медиация не посягает на функции государственного управления, не деформирует сущность государственно-властных полномочий, а совершенствует их, компенсируя присущую им формальность. Она успешно используется во многих странах и получает необходимую законодательную регламентацию. Соответственно, вопросы возможности, пределов и особенностей применения медиации в административных спорах в казахстанском законодательств, по нашему мнению, не должны остаться без внимания.  

Процесс интеграции медиации в правовую культуру, в систему разрешения административных споров требует взвешенного подхода и планомерной работы. Следует признать, что на сегодняшний день в Казахстане существует значительное количество препятствий развития медиации по административно-правовым вопросам. В основном они носят правовой и организационный характер. Следуя практике зарубежных государств, процедуру медиации необходимо распространить на все категории споров (конфликтов), возникающих из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. В этой связи пункт 3 статьи 1 Закона «О медиации» следует изложить в следующей редакции: «Процедуры медиации применяются к спорам (конфликтам), возникающим из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, когда одной из сторон является государственный орган, если спор (конфликт) возник в связи с правовым актом индивидуального применения».

В регламентах государственных услуг, как правило, должна содержаться исчерпывающая информация о порядке досудебного (внесудебного) и судебного обжалования. На практике регламенты государственных органов власти в данной части носят весьма формальный характер. Отсутствие четкой регламентации досудебного порядка снижает эффективность внесудебного урегулирования и приводит к формальному подходу и в проведении досудебной процедуры. В этом смысле в целях обеспечения своевременной защиты прав заинтересованных субъектов необходимо более детальное и последовательное закрепление порядка внесудебного урегулирования жалоб.

Урегулирование административных споров в порядке внесудебных процедур, в том числе медиации - далеко не простая задача. Дело в том, что по психологическим причинам чиновник изначально опасается взять на себя ответственность за самостоятельное принятие решения по спору (предпочитая дождаться решения суда и сослаться на него). Однако без этого примирительная процедура невозможна. Одна из сложностей состоит в том, что государственный служащий ограничен в принятии решений по собственному усмотрению, он обязан действовать только в рамках, разрешенных законом. Это сужает круг возможных решений спорной проблемы. Из этого следует, что для использования органами власти примирительных процедур такие органы должны быть наделены соответствующими дискреционными полномочиями.  

Наиболее эффективным и рациональным представляется использование в качестве медиаторов служащих соответствующих государственных органов, прошедших специальную подготовку. При этом сама медиация будет главным образом направлена на уяснение и разъяснение прав и обязанностей сторон, поиск предусмотренных законом решений. Представляется, что такой несостязательный характер процедуры разрешения публично-правовых споров позволит обеспечить возможность принятия органами государственной власти оптимальных решений, соответствующих законодательству и интересам граждан и организаций. Следует отметить, что такой подход к исполнению государственных функций и разрешению спорных вопросов положен в основу сформировавшейся в странах западной Европы концепции «надлежащего управления». Так, в 2001 году правительственные ведомства и учреждения Великобритании приняли на себя добровольное обязательство применять примирительные процедуры для урегулирования споров, возникающих с их участием. В большинстве государственных органов созданы специальные службы по медиации, рассматривающие жалобы граждан и организаций на действия и решения органов и их должностных лиц, а также осуществляющие урегулирование внутриведомственных служебных и трудовых споров.

Таким образом, внедрение и применение процедуры медиации при рассмотрении споров является прогрессивным шагом в неуклонном формировании в Казахстане институтов развитого гражданского общества. Можно констатировать, что такое общество в известной мере уже способно решать возникающие проблемы без обращения к силовым органам государства, используя для этого методы цивилизованного общественного саморегулирования, которые, в свою очередь, создают предпосылки для поступательного общественного и государственного развития.

1. Адвокат: навыки профессионального мастерства / Под ред. Л. А. Воскобитовой, И. Н. Лукьяновой, Л. П. Михайловой. М.: ВолтерсКлувер, 2006. С. 360

2.Адвокат: навыки профессионального мастерства / Под ред. Л. А. Воскобитовой, И. Н. Лукьяновой, Л. П. Михайловой. М.: ВолтерсКлувер, 2006. С. 360, 361.  

3. Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года». Казахстанская правда. 27.08.2009 г., № 205 (25949).

4.Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана СТРАТЕГИЯ «Казахстан-2050» Новый политический курс состоявшегося государства от 14 декабря 2012 г.

5. Закон Республики Казахстан от 28 января 2011 года № 401-IV«О медиации//Ведомости Парламента РК, 2011 г., № 2 (2579), ст. 27.

6. Вопросы совершенствования законодательства о медиации в Республике Казахстан. 

7. Бесспорные выгоды. Медиация в голландской налоговой системе/ Медиация и право.- 2009.- № 2-. С.46-55.7. Калашникова С.И. Медиация в сфере гражданской юрисдикции. - М.: Инфотропик Медиа, 2011. - 304 с.  

8. Пограничный. С. Медиация в административных спорах 24.11.2010. 

9. Обзор практики использования медиации в странах Европейского Союза (медиация в административных делах). Тезисы к докладу Ольги Шварц на межрегиональной конференции «Создание условий для правового развития и решения судебных споров, путем внедрения технологии медиации в регионах России» (28 октября 2011 года, Псков).

10. Альтернативные методы, применяемые в административном праве при разрешении споров во внесудебном порядке. Судья Высшей кассационной инстанции административной юстиции Турецкой Республики А.Арслан.