АНАЛИЗ судебной практики рассмотрения административных дел, связанных с нарушениями трудового, социального законодательства (пенсионного (пособие и иные выплаты), в сфере здравоохранения, науки и образования за 2 полугодие 2021 года, 2022-2023 годы (извлечение)

Настоящий анализ подготовлен во исполнение пункта 11 Плана работы Судебной администрации Республики Казахстан на 2-й квартал 2024 года.

Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан ежеквартально публикуются обзоры судебной практики кассационной инстанции. Изданы два выпуска бюллетеня, в которых изложена судебная практика по распространенным категориям споров. Проведены анализы судебной практики в сферах антимонопольного регулирования, недропользования, государственных закупок, земельных, жилищных, инвестиционных споров, обжалования действий (бездействия) судебных исполнителей.  

Представленный анализ судебной практики по административным делам в социальной сфере (в сферах труда, социальной защиты, здравоохранения, науки и образования) является частью данной работы, проведение которого при условии обеспечения единообразной административной практики будет способствовать повышению качества государственного управления, построению справедливого общества для более эффективной защиты нарушенных прав граждан.  

О важности решения социальных вопросов не раз подчеркивал Президент страны Касым-Жомарт Токаев в посланиях народу Казахстана (послание от 2 сентября 2019 г. «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана», послание от 1 сентября 2022 г. «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество» и др.).

Так, Главой государства отмечено, что в социальной сфере особое внимание необходимо уделить следующим направлениям:  

Первое. Повышение качества образования.  

Второе. Поддержка института семьи и детства, создание инклюзивного общества.  

Третье. Обеспечение качества и доступности медицинских услуг.  

Четвертое. Поддержка работников культуры.  

Пятое. Дальнейшее развитие системы социальной поддержки. Шестое. Развитие отечественной пенсионной системы, в которой накопились серьезные проблемы (ІV. Новый этап социальной модернизации).  

Неразрешение вопросов административными органами на местах, повлекшее нарушения прав, свобод и законных интересов лиц в указанных сферах, в совокупности порождают судебные споры.

К таким нарушениям, к примеру, относятся: незаконные действия административных органов по отказу исчисления выслуги лет в льготном исчислении, принятие незаконного решения медико-социальной экспертизы, вынесение неправомерного акта о результатах проверки и предписания о выявленных нарушениях в трудовых отношениях, принятие незаконного акта медицинского освидетельствования, принятие незаконного решения комиссии об инвалидности, бездействие административных органов, выразившееся в необеспечении надлежащего и своевременного рассмотрения обращений лиц, вынесение незаконного отказа в назначении специального государственного пособия, вынесение неправомерного акта расследования несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью, неправильный перерасчет выплат по пособию и т.д.

Кроме того, со стороны административных органов за анализируемый период суды выявили нарушения норм АППК в части несоблюдения административных процедур (заслушивание, перенаправление, превышение полномочий вышестоящих органов по результатам рассмотрения жалоб).  

Решение вышеизложенных вопросов в административной практике требует внимания со стороны уполномоченных административных органов, в том числе путем соблюдения принципов и особенностей проведения административных процедур.

Задачами проведения анализа являются изучение судебной практики, правильность применения законодательства в указанных сферах, выявление вопросов, возникающих при рассмотрении административных дел и при необходимости требующих соответствующего разъяснения в контексте реализации Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК) и отраслевого законодательства.  

Анализ основан на изучении судебных актов из АИАС «Төрелік» по делам анализируемых категорий.

За анализируемый период судами первой инстанции рассмотрены 446 дел с вынесением решений. Подавляющее большинство поступивших исков составляют иски об оспаривании и отмены акта о результатах проверки, о признании незаконным и отмене предписания, о признании действий государственного инспектора труда незаконными и т.д.

В Атырауской области наиболее характерными являются иски предпринимателей о признании незаконным и отмене приказа Управления координации занятости и социальных программ Атырауской области (Управление) об отзыве рабочих разрешений на иностранных работников и наложении двенадцатимесячного запрета на привлечение иностранной рабочей силы.

Все приказы Управления вынесены на основании пункта 36 на тот момент действующих Правил и условия выдачи и (или) продления работодателям разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, а также осуществления внутрикорпоративного перевода (утверждены приказом исполняющего обязанности Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 27 июня 2016 года № 559).

В итоге приказами правления были отменены разрешения на привлечение иностранной рабочей силы в отношении 167 иностранных работников и запрещены к привлечению иностранной рабочей силы на 12 месяцев.

При таких обстоятельствах следует отметить, что местными судами дана правовая оценка неправомерным действиям Управления.  

Кроме того, суды Атырауской области признали незаконными акты проверки, предписания Управления государственной инспекции труда (Инспекция труда), бездействие государственных инспекторов труда Атырауской области, а также признали незаконным и отменили акт о назначении проверки Инспекции труда.

Наибольшее количество споров пришлось на иски об оспаривании административных актов государственных органов (2021 г. - 69,6%, 2022 г. – 71,2%, 2023 г. – 72,7%). Исковые требования разные, тем не менее можно выделить сходные требования. Так, например, оспаривание неправомерного отказа в проведении специального расследования, акта о результатах проверки и предписания о выявленных нарушениях в трудовых отношениях, акта расследования несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью (неправомерным увольнением, несоблюдением рабочих условий, непредставлением социальных льгот и гарантий) и т.д.

• СКАД ВС рассмотрела дело по иску к Управлению инспекции труда Атырауской области с требованием о понуждении принять благоприятный административный акт – акт специального расследования несчастного случая с указанием 100%-ной вины работодателя.  

Судом установлено, что в ТОО (работодатель) произошел несчастный случай, связанный с трудовой деятельностью истца, в результате работник потерял трудоспособность на 90%. Приказом Управления создана специальная комиссия для проведения специального расследования несчастного случая (специальная комиссия).  

По результатам специального расследования составлен акт специального расследования несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью, согласно которому степень вины работодателя определена 30%, степень вины работника (истца) - 70%.

Исследовав материалы дела, СКАД ВС пришла к выводу, что, разрешая спор и удовлетворяя иск, местные суды, применив положения статей 23, 48, 188, 189 ТК, правомерно установили вину работодателя - 70%, работника - 30% в произошедшем несчастном случае при осуществлении истцом работ на высоте.

2. СКАД ВС рассмотрела дело по иску АО к Управлению по инспекции труда Акмолинской области (Управление) об оспаривании предписания об устранении нарушений, где решением СМАС административный иск удовлетворен и предписание признано незаконным.  

Установлено, что работники А. и В. приказом АО были отстранены от работы с указанием «до выяснения обстоятельств, послуживших основанием для их отстранения».  

В связи с обращением работников в Управление была проведена внеплановая проверка в деятельности истца по вопросам соблюдения трудового законодательства.  

По результатам составлен акт с указанием на выявленные нарушения трудового законодательства, необоснованное отстранение сотрудников от работы.  

Управлением внесено предписание об устранении нарушений в адрес АО, о приведении в соответствие с нормами ТК, допуске работников к работе с выплатой заработной платы за весь период незаконного отстранения.

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции указал, что работодатель вправе отстранить от работы работника, который не обеспечил сохранность имущества и других ценностей на основании письменного договора о принятии на себя полной материальной ответственности.

СКАД Акмолинского областного суда решение суда изменила и в части незаконности и отмены предписания в отношении В. отменила, указав, что АО не были представлены доказательства с достоверностью подтверждающие причастность В.В. к хищениям золотосодержащих материалов.  

СКАД ВС указала, что выводы суда апелляционной инстанции являются необоснованными, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Из акта о результатах проверки следует, что согласно МВД по фактам хищения золотосодержащих материалов с участием В. проводились следственные действия в качестве свидетеля. В отношении А. уголовное преследование прекращено. В этой связи государственный инспектор труда пришел к выводу о том, что А. и В. были незаконно отстранены от работы.

В соответствии с п. 3 статьи 48 ТК работодатель или принимающая сторона имеет право отстранить от работы работника, работника направляющей стороны, не обеспечившего сохранность имущества и других ценностей, переданных работнику, работнику направляющей стороны на основании письменного договора о принятии на себя полной материальной ответственности.

Из этого следует, что работодатель вправе отстранить от работы работника, который не обеспечил сохранность имущества и других ценностей на основании письменного договора о принятии на себя полной материальной ответственности.

Таким образом, СКАД ВС поддержала выводы суда первой инстанции, что АО в соответствии с пунктом 3 статьи 48 ТК правомерно издан приказ об отстранении А. и В.

Судом в отношении Управления судом первой инстанции вынесено частное определение об установленных при рассмотрении дела нарушениях законности, допущенных Управлением, и доведено до сведения акима Акмолинской области для принятия соответствующих мер.

3. По иску о признании незаконным и отмене акта специального расследования о несчастном случае на производстве решением СМАС Мангистауской области административный иск удовлетворен, признан незаконным и отменен акт специального расследования Управления государственной инспекции труда Мангистауской области о несчастном случае на производстве.  

Материалами дело установлено, что, согласно Акту специального расследования несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью, комиссия по специальному расследованию пришла к выводу, что в соответствии с подпунктом 4) пункта 3 статьи 186 ТК данный несчастный случай не связан с трудовой деятельностью, так как произошел в результате внезапного ухудшения здоровья пострадавшего, не связанного с воздействием производственных факторов, подтвержденного медицинским заключением.

В обоснование акта расследования Управлением государственной инспекции труда Мангистауской области взято только заключение судебномедицинского эксперта, однако не приняты меры по назначению экспертизы для установления причинно-следственной связи между факторами и наступившими последствиями.

Указанное обстоятельство свидетельствовало о неправомерности действий со стороны Управления, нарушении норм трудового законодательства, в связи с чем судом вынесено частное определение и доведено до сведения Акима Мангистауской области для принятия соответствующих мер.

Постановлением СКАД ВС акты местных судов были оставлены в силе.

Указанные выше случаи достаточно распространенные.

Еще один пример, где государственные органы, не рассматривая обращения надлежащим образом и своевременно, а также не давая мотивированного и обоснованного ответа по существу обращения, искусственно создают волокиту для граждан.

Иск о признании незаконными действий в части отказа исчисления выслуги лет в льготном исчислении и о понуждении произвести исчисление выслуги лет на льготных условиях, о признании незаконными действий по ненаправлению жалобы в вышестоящий орган - Департамент внутренних дел Жамбылской области - удовлетворён.

Из материалов дела следует, на протяжении 1,5 года ответчиком не разрешается вопрос и не предпринимаются никакие действия по исчислению ему выслуги лет на льготных условиях для выхода на пенсию.  

Несоблюдение ответчиком принципов административных процедур, что согласно части 4 статьи 6 АППК влечет признание административных актов, административных действий (бездействия) незаконными и как следствие приводит к понуждению ответчика совершить определенные действия.

Суд посчитал обоснованным и подлежащим удовлетворению требования истца. Кроме того, неоднократные обращения истца по вопросу исчисления выслуги лет в льготном исчислении со стороны ответчика не находили своего разрешения.

В связи с неразрешением вопроса при наличии разъяснительных писем в адрес Департамента кадровой политики МВД и бездействием ответчика по исполнению рекомендаций это послужило основанием обращения в суд.

Ист 3 ноября 2021 г. подал жалобу, которая была зарегистрирована на портале Департамента. При этом 30 ноября 2021 г. данная жалоба рассмотрена ответчиком и по нему принято решение об отказе в ее удовлетворении.  

С учетом изложенного суд находит обоснованными и подлежащими удовлетворению требования истца о признании незаконными в ненаправлении жалобы в вышестоящий орган.

Постановлением СКАД региона решение суда оставлено без изменения.

Таким образом, бездействие административных органов вынуждает граждан обращаться в суд, что приводит к недоверию граждан к власти.

Указанные нарушения требуют соответствующего контроля со стороны руководства административного органа и вышестоящих государственных органов.

Судами разрешены споры, связанные с обжалованием действий, решений, заключений по установлению степени инвалидности.

Иск Н. к Департаменту труда по СКО о признании незаконным и отмене решения медико-социальной экспертизы об установлении третьей группы инвалидности удовлетворен.

Суд пришел к выводу, что при освидетельствовании врачами должна быть установлена степень выраженности нарушения функций организма и ограничения жизнедеятельности, которую врачи не указали в документах.

В связи с этим отделу МСЭ Департамента необходимо было отказать в оказании услуги либо возвратить в силу несоответствия предоставленных материалов, данных и сведений, необходимых для оказания услуги.

Однако, решение вынесено уполномоченной комиссией в составе трех сотрудников Департамента путем рассмотрения представленных документов и с участием истца с мамой.

Указанные случаи подтверждают, что зачастую должностные лица медико-социальной экспертизы халатно относятся к своим обязанностям, что устанавливается в судебных заседаниях.  

Наряду с этим, в ходе проведения анализа выявлено нарушение со стороны государственных инспекторов труда по несоблюдению требований, предусмотренных статьей 100 АППК.

Часть 1 статьи 100 АППК содержит исчерпывающий перечень решений, подлежащих вынесению по результатам рассмотрения жалобы. Однако Инспектор ВКО, рассмотрев жалобу, ухудшил положение заявителя, чем нарушил требование части 6 статьи 98 АППК (Обращение жалобы во вред заявителю не допускается).

По иску о признании незаконными и отмене предписания к Управлению инспекции труда ВКО истец подала жалобу главному государственному инспектору труда ВКО.  

По результатам рассмотрения жалобы истца на акт о результатах проверки и предписание Инспектором вынесено решение, предусматривающее внесение изменения в предписание, где в обязанность истца вменена дополнительная обязанность по проведению коллективного переговора и внесению изменений в коллективный договор в соответствии со статьей 157 ТК.  

Суды установили, что вышеуказанное решение Инспектора противоречит пункту 2 статьи 198 ТК, где определяется, что главный государственный инспектор труда области вправе до вынесения решения по заявлению (жалобе) юридических лиц на действия (бездействие) или акты приостановить исполнение, отменить либо отозвать акты нижестоящего государственного инспектора труда.

Приведенные нормы законодательства внесение изменений в оспариваемый административный акт не допускают.

По данному делу судом первой инстанции вынесено частное определение для принятия соответствующих мер и доведено до сведения Главного государственного инспектора труда. В ответ на частное определение представлена информация о том, что председателем Комитета – Главным государственным инспектором труда проведена разъяснительная работа с главными государственными инспекторами труда областей, городов республиканского значения, столицы по использованию в работе замечаний, указанных в частном определении, и по предупреждению нарушений норм АППК.

Административный орган, должностное лицо обязаны предоставить возможность участнику административной процедуры выразить свою позицию к предварительному решению по административному делу (часть 1 статьи 73 АППК).

По иску ТОО к Управлению по инспекции труда Акмолинской области (далее – Управление) о признании незаконным и отмене акта специального расследования несчастного случая судами установлено, что Управлением предоставлен ответ на обращение, при этом не было предоставлено предварительное решение по обращению и не проведено заслушивание.  

Таким образом, в целях недопущения аналогичных нарушений в дальнейшем судом вынесено частное определение о необходимости доведения до сведения руководителя Управления о выявленных нарушениях законности для принятия соответствующих мер.

В ответ на определение суда приказом руководителя Управления государственному инспектору труда объявлено замечание.  

В большей части частные определения обращали внимание административных органов на допущенные нарушения норм трудового законодательства в части порядка обжалования решений действий (бездействия) государственного инспектора труда, несвоевременного предоставления обоснованного и мотивированного ответа на обращения граждан по трудовым вопросам, непредоставления суду соответствующих доказательств нарушения со стороны работников, допущенные в ходе расследования несчастного случая и т.д.

Кроме того, судами наложены 29 денежных взысканий (ДВ) на общую сумму 1 968 030 тенге.

Основные причины наложения ДВ – это несвоевременное предоставление ответчиками отзыва и полных документов при подготовке дела к предварительному слушанию, невыполнение требования судов о явке в суд.

ДВ наложены в отношении должностных лиц управления государственной инспекции труда акиматов областей и городов республиканского значения и столицы, а также другие государственные органы и организации. К примеру, на руководителя юридического управления Департамента государственных доходов по Туркестанской области КГД МФ РК (20 МРП); заместителя директора КГУ «ОСШ им. Б.Онтаева» отдела развития человеческого потенциала Ордабасинского района Управления развития человеческого потенциала Туркестанской области (5 МРП); руководителя Управления образования г.Шымкента (20 МРП); руководителя отдела Управления по инспекции труда Алматинской области (20 МРП); Главного государственного инспектора труда Комитета труда, социальной защиты и миграции МТСЗН (50 МРП), руководителя государственно-правового отдела Аппарата акима Атырауской области (10 МРП).  

Имеются факты, когда ДВ применяются судами неоднократно в отношении одного и того же должностного лица.

По иску ТОО к Управлению государственной инспекции труда Мангистауской области о признании незаконным акта специального расследования несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью, 26 января 2023 г. от инспектора труда поступило ходатайство о предоставлении дополнительного времени для предоставления отзыва (возражения) до 30 января 2023 г.

31 января 2023г. на предварительном слушании участвовал представитель ответчика, которому дополнительно было предоставлено время для предоставления отзыва (возражения) и материалы специального расследования до 1 февраля 2023г.  

Однако, ответчик названный судебный запрос в установленный судом срок не исполнил, на день рассмотрения вопроса о наложении ДВ отзыв не поступил.

В этой связи СМАС наложены ДВ на руководителя Управления государственной инспекции труда Мангистауской области в размере 20 МРП.

Кроме того, СМАС по иску к Управлению государственной инспекции труда Мангистауской области о признании незаконным бездействие установлено непринятие мер по своевременному направлению отзыва со стороны руководителя Управления государственной инспекции труда Мангистауской области. В этой связи наложено второе ДВ в размере 20 МРП.

ДВ также обращено на представителя центрального государственного органа в лице Комитета труда и социальной защиты и миграции МТСЗН, где основаниями для применения такого вида мер процессуального принуждения стали несвоевременное предоставление отзыва, неподготовленность к процессу, а также невыполнение требования о явке в суд, что свидетельствует о неуважении к суду.

Анализ выявил, что СМАС Туркестанской области, рассмотрев дело по иску о признании незаконными действий, признании незаконными протокола конкурсной комиссии и заключения экспертной группы, применил в отношении ответчиков ДВ в размере по 5 МРП за неучастие в судебном заседании, несвоевременное извещение судом причин неучастия представителей ответчиков.

При этом судом применено положение статьи 127 АППК, где регламентировано, что за невыполнение требования, запроса суда, неявку в суд лица, участвующего в административном деле, несвоевременное извещение суда, явно свидетельствующие о неуважении к суду и (или) судье, суд вправе наложить ДВ в размере до 20 МРП (старая редакция).

При этом суду необходимо было обратить внимание, что ДВ налагается на физическое, должностное лицо, юридическое лицо либо его представителя в размере от 10 до 100 МРП (пункт 2 статьи 127).

Исходя из того, в каких регионах рассмотрены дела, можно определить, какие иски были наиболее характерны в регионах. К примеру, в лидирующей Западно-Казахстанской области почти половина рассмотренных дел (4 из 9) по одному и тому же требованию о признании акта медикосоциальной экспертизы незаконным предъявлены к Департаменту труда.  

Истец обратился в суд к Департаменту труда об отмене акта медико-социальной экспертизы, указывая на то, что по экспертному заключению от 12.08.2021 года ему установлена 1 группа инвалидности сроком на 5 лет до 12.08.2026 г., после чего он должен пройти переосвидетельствование. До этого ему дважды была установлена 1 группа инвалидности. За четыре года состояние здоровья не улучшилось, что подтверждается медицинскими документами. Не согласившись с решением административного органа, истец считает, что при его заболевании необходимо установить бессрочную инвалидность.  

Местными судами установлено, что с момента первичного освидетельствования и установления истцу 1 группы инвалидности по общему заболеванию прошло более 5 лет.

Согласно пункту 11 Правил проведения медикосоциальной экспертизы (утвержденных приказом Министра здравоохранения и социального развития от 30 января 2015 года № 44) пятилетний срок инвалидности при хронической болезни почек V стадии устанавливается при первичном освидетельствовании.  

В силу пункта 25 Правил инвалидность без срока переосвидетельствования устанавливается при стойких, необратимых изменениях и нарушениях функций организма, неэффективности проведенных в полном объеме реабилитационных мероприятий, стабильности группы инвалидности и динамическом наблюдении за инвалидом первой группы не менее четырех лет.

В суде Департаментом труда не доказано улучшение состояния истца и эффективность проведенных реабилитационных мероприятий.

Иск удовлетворен, вышестоящими судами решение суда оставлено без изменений.  

Второе аналогичное дело по такому же требованию.  

Судами дана надлежащая правовая оценка, что медицинские показатели и состояние больного Т. позволяли установить ему инвалидность 1 группы без срока переосвидетельствования, однако ему в этом было необоснованно отказано.

При этом по кассационной жалобе Департамента труда по иску Т. до начала рассмотрения кассационной жалобы в судебном заседании представитель заинтересованного лица – РГУ «Комитет труда и социальной защиты МТСЗН РК» – просил отложить данное дело. В последующем от исполняющего обязанности руководителя Департамента труда поступило заявление об оставлении его кассационной жалобы без рассмотрения.

Из вышеуказанных действий Департамента труда по ЗКО можно сделать вывод о том, что им изначально приняты решения вразрез действующему законодательству, во избежание наказания необоснованно были поданы апелляционные и кассационные жалобы. Самое важное, была создана искусственная волокита для граждан - лиц с инвалидностью.

Также судами удовлетворены требования о признании незаконным акта Департамента Комитета труда, социальной защиты и миграции по ЗКО по прекращению выплаты государственных социальных пособий, в том числе базовых социальных пособий по инвалидности, об отказе в оказании адресной социальной помощи.

В рамках проведенного анализа выявлено, что доводы авторов кассационной жалобы, рассматриваемые в СКАД ВС, в большинстве случаев по своему содержанию, смыслу и цели бывают идентичными и приведенными в судах первой и апелляционной инстанций, местными судами им дана надлежащая правовая оценка.

Иски были связаны и с неправильным начислением и выплатой пенсии.

По иску о возложении обязанности устранить нарушения при назначении государственной базовой пенсионной выплаты установлено, что выводы местных судов, а также решения Департамента не отвечают принципам административной юстиции, таким как: справедливость, разумность и соразмерность.  

Решением территориального Департамента Комитета труда, социальной защиты и миграции МТСЗН истцу была назначена пенсионная выплата по возрасту, где при назначении необоснованно не был учтен период его работы (с 13.04.1998г. по 27.12.2002г.) в одном из ТОО, которое ликвидировано в 2007 г.

Судами установлено, что за время трудовой деятельности истца в данном ТОО работодателем обязательный пенсионный взнос был перечислен только за 1 месяц 1998 г.

В соответствии с положениями на тот момент действующих Правил предоставления государственной базовой пенсионной выплаты за счет бюджетных средств, а также назначения и осуществления пенсионных выплат по возрасту, государственных социальных пособий по инвалидности, по случаю потери кормильца, государственных специальных пособий (далее – Правила) (утверждены приказом Министра здравоохранения и социального развития РК от 14 апреля 2015 года № 223) период осуществления обязательных взносов подтверждается сведениями централизованной базы данных о перечислении обязательных пенсионных взносов.

В случаях неполного или несвоевременного перечисления обязательных пенсионных взносов период осуществления обязательных пенсионных взносов подтверждается справкой–подтверждением работодателя о перечислении обязательных пенсионных взносов либо решением суда, подтверждающим период перечисления обязательных пенсионных взносов.

Учитывая ликвидацию ТОО, истец был лишен возможности получения справки-подтверждения работодателя о перечислении обязательных пенсионных взносов, а также решения суда, подтверждающего период перечисления обязательных пенсионных взносов.

СКАД ВС пришла к выводу о том, что нарушены права гражданина на получение государственной базовой пенсионной выплаты в размере, установленном Законом. Оспариваемое решение ответчика принято только по формальным основаниям.

Таким образом, полагаем целесообразным внести поправки в Правила исчисления (определения) размеров, назначения, осуществления, приостановления, перерасчета, возобновления, прекращения и пересмотра решения о назначении (отказе в назначении) государственной базовой пенсионной выплаты, пенсионных выплат по возрасту (утверждены приказом Заместителя Премьер-Министра - Министра труда и социальной защиты населения от 22 июня 2023 г. № 232), в части проработки вопросов по подтверждению периода стажа работы в ликвидированных или закрытых организациях.

Анализ выявил, что Департаментом труда по г. Астане в ходе рассмотрения обращений граждан по назначению специального государственного пособия для участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в 1988-1989 годах было истребовано предоставление отдельной справки с управления по делам обороны и вынесен немотивированный обременяющий акт.  

В этой связи С. обратился в суд с иском о признании незаконным отказа в назначении специального государственного пособия, об обязании устранить допущенные нарушения путем назначения специального государственного пособия.

Судом иск удовлетворен в полном объеме и восстановлены нарушенные права истца путем назначения специального государственного пособия.

Местные суды исходили из того, что согласно приложению 1-1 к Правилам назначения и выплаты специального государственного пособия (утверждены приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 3 июня 2015 года № 445 (далее – Правила), а именно подпункт 14) графы 88 пункта 2 документами, подтверждающими право на получение пособия, являются для лиц из числа участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в 1988-1989 гг., эвакуированных (самостоятельно выехавших) из зон отчуждения и отселения в Республику Казахстан, включая детей, которые на день эвакуации находились во внутриутробном состоянии, – удостоверение участника ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС (ЧАЭС) или документ, подтверждающий факт участия в ликвидации аварии на ЧАЭС, свидетельство о рождении детей.  

В Правилах для участников ликвидации аварии на ЧАЭС в 1988-1989 гг. предоставление отдельной справки с Управления по делам обороны, как того требует ответчик, не предусмотрено.  

Департамент труда по г. Астане в суде сослался на то, что истцу отказано в назначении специального государственного пособия ввиду отсутствия документального подтверждения участия истца в ликвидации аварии на ЧАЭС, однако такое обоснование в административном акте не было указано.

Таким образом, вышеуказанное решение Департамента труда, принятое по своему усмотрению, противоречит нормам законодательства.

Из указанной ситуации можно сделать вывод следующего характера: перечень документов и сведений, истребуемых у услугополучателя для оказания государственной услуги, предусматривает предоставление удостоверения участника ликвидации аварии на ЧАЭС или документа, подтверждающего факт участия в ликвидации аварии на ЧАЭС.

Тогда как в соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона «О правовых актах», текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл.

При этом документ, подтверждающий факт участия в ликвидации аварии на ЧАЭС, не отражает точное название конкретного необходимого документа и подлежит различному толкованию, следовательно на практике позволяет должностным лицам принимать решения по своему усмотрению, что, в свою очередь, может привести к коррупционным рискам.  

Таким образом, предлагается пересмотреть требования Правил назначения и выплаты специального государственного пособия, утвержденных приказом Министра здравоохранения и социального развития РК от 3 июня 2015 года № 445.

Всего судами вынесено 31 частное определение (2021 г. – 2; 2022 – 16; 2023 г. – 13).  

По большей части они обращали внимание административных органов на допущенные нарушения законодательства Республики Казахстан в сфере социальной защиты инвалидов, повлекшие нарушение конституционных прав и законных интересов граждан, что является недопустимым.

К примеру, Департамент комитета труда, социальной защиты и миграции по ЗКО на обращение гражданина предоставил немотивированный отказ, что явилось основанием для обращения за защитой своих прав в суд. Частное определение направлено в адрес председателя Комитета труда, социальной защиты и миграции МТСЗН.

В ответ представлена информация о том, что руководством Департамента проведены разъяснительные работы со специалистами отделов медико-социальной экспертизы согласно вышеуказанным определениям суда и по соблюдению норм Правил № 44. Также в ответе отмечено, что по утвержденному графику проводятся ежемесячные правовые обучения по вопросам медико-социальной экспертизы. За анализируемый период судами наложены 20 ДВ на общую сумму 1 144 050 тенге.

Основными причинами наложения ДВ стали несвоевременное предоставление ответчиками отзыва и полных документов при подготовке дела к предварительному слушанию, невыполнение требования судов о явке в суд.

В основным ДВ наложены в отношении должностных лиц территориальных Департаментов труда, Управления занятости и социальной защиты акиматов областей и городов республиканского значения и столицы и другие.

Вместе с тем, ДВ наложены в отношении конкретных должностных лиц. К примеру, на вицеминистра туризма и спорта Республики Казахстан (50 МРП); руководителя Департамента труда по Акмолинской области (20 МРП); руководителя Департамента труда по Мангистауской области (20 МРП); командира РГУ «Воинская часть 65229» МО (20 МРП); руководителя Управления занятости и социальной защиты г. Астаны (10 МРП); руководителя отдела Управления по инспекции труда Алматинской области (20 МРП).  

ДВ наложено на представителя Комитета труда и социальной защиты и миграции МТСЗН, основанием для применения стало несвоевременное предоставление отзыва, неподготовленность к процессу, а также невыполнение требования о явке в суд, что свидетельствует о неуважении к суду.

Определение же уважительности причин неисполнения участником процесса процессуальных обязанностей находится в компетенции суда и устанавливается на основании анализа конкретных фактических обстоятельств.

Услуги здравоохранения и социальных служб должны быть доступными и приемлемыми для каждого человека. Оказание медицинской помощи многообразны, работники здравоохранения и социальных служб обязаны оказывать содействие людям в получении необходимой информации и лекарственных средств.

Организация и финансирование системы здравоохранения, доступность к медицинским профессиональным работникам и технологиям, а также качество медицинских услуг имеют существенные значения для обеспечения здоровья населения.

В основном в суды иски подаются из-за некачественного предоставления медицинской помощи, наибольшую часть можно отнести к нескольким основным требованиям, это иски, связанные с бездействием должностных лиц, о признании решения комиссии об инвалидности незаконным.  

Характерными исками в Северо-Казахстанкой области являются иски к Департаменту санитарноэпидемиологического контроля СКО Комитета санитарно-эпидемиологического контроля МЗ о признании незаконными результатов проверки, отмены предписаний.

КГУ на ПХВ «Районная больница района им. Габита Мусрепова» КГУ «Управление здравоохранения акимата Северо-Казахстанской области» обратилось в суд с иском о признании незаконным и отмене предписания к РГУ «Управление санитарно-эпидемиологического контроля района имени Г. Мусрепова» Департамента санитарноэпидемиологического контроля Северо-Казахстанской области Комитета санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан».

Принимая решение по делу, суд исходил из того, что ответчиком при принятии обременительного административного акта были нарушены предъявляемые к нему требования.

Управлением в отношении Больницы составлен акт о назначении проверки, предметом которой является соблюдение законодательства о биологической безопасности, соблюдение санитарно-эпидемиологических правил.

Должностными лицами, уполномоченными на проведение проверки, были определены три человека, однако в электронном формате подписан одним лицом, что не согласуется с подпунктами 3), 9) пункта 6 статьи 152 Предпринимательского кодекса по содержанию предписания. При этом отсутствуют подписи иных лиц, проводивших проверку.

В результате суд удовлетворил требование о признании результатов проверки незаконными, аналогично тому и предписания.  

СКАД ВС рассмотрено дело по иску гражданки Б. о признании незаконными и отмене ответов, возложении обязанности устранить нарушения законности, допущенные при рассмотрении обращений.

Ранее истец обращалась в МЗ с требованием о принятии мер по отстранению от работы медицинских работников, допустивших ненадлежащее выполнение профессиональных обязанностей, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью заявителя.  

Причинами обращения в суд послужило бездействие, нарушения порядка рассмотрения обращения МЗ Управлением здравоохранения Акмолинской области и Многопрофильной областной больницы при управлении здравоохранения Акмолинской области.

Кроме того, ответчики были не правомочны рассмотреть по существу вышеуказанные требования истца, поскольку уполномоченным государственным органом по указанным требованиям истца являлся Комитет медицинского и фармацевтического контроля МЗ (пункт 1 главы 1 Положения о РГУ «Комитет медицинского и фармацевтического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан», утвержденного приказом Министра здравоохранения РК от 8 октября 2020 года № 645).

Также установлено, что Комитет осуществляет сертификацию специалистов в области здравоохранения для допуска к клинической и занятию фармацевтической практики. При этом ответчики, достоверно зная, что вопросы об отстранении врачей от занятия медицинской деятельностью и лишение сертификатов не относятся к их компетенции, не выполнили требования части 2 статьи 65 АППК, чем проявили бездействие.

СКАД ВС также отметила, что административный орган, которому было подано обращение, должен оказывать содействие заявителю, поскольку он является наиболее сведущим в вопросах установления компетентного органа в области административного управления.

Таким образом, бездействие указанных государственных органов и организаций, в том числе в лице МЗ, привело к обращению в суд и вызвало общественный резонанс, поставив под угрозу защиту прав и законных интересов обратившегося лица.

Несомненно, что соблюдение действующего законодательства является аксиомой при вынесении административного акта, однако в некоторых случаях у должностных лиц не имеется возможности соблюдать, так как в рамках реформы цифровизации имеются пробелы технической оснащенности.

Встречаются и ошибки должностных лиц (административное действие), связанные с отсутствием административного усмотрения на отмену таких действий, что приводит граждан к необходимости обращаться в суд по формальным обстоятельствам.

Иск О. к ГКП на ПХВ «Целиноградская районная поликлиника», НАО «Фонд медицинского страхования», РГП на ПХВ «Республиканский центр электронного здравоохранения» о признании действий по постановке на учет незаконными, признании отказа НАО об удалении карты незаконным, обязании удалить карту судом удовлетворен частично.

Истец была ошибочно поставлена на диспансерный учет с диагнозом «Психические и поведенческие расстройства, вызванные употреблением алкоголя, синдром зависимости».  

ГКП на ПХВ «Целиноградская районная поликлиника» признали свою ошибку, однако в их компетенцию не входит удаление сведений об истце из информационной системы. То есть спор фактически исчерпан, но исправить данное обстоятельство не могут в связи с отсутствием административного усмотрения.

Иск О. к КГП на ПХВ «Многопрофильная областная больница» КГУ «Управление здравоохранения акимата Северо-Казахстанской области» о признании незаконным бездействия, взыскании убытков и неустойки, признании незаконным действия руководителя Управления Айманова Н.Б. удовлетворен частично.

Суд установил, что со стороны больницы не были предприняты надлежащие меры по своевременному закупу и обеспечению истца жизненно важным для него лекарственным препаратом.  

Незаконное бездействие со стороны ответчика было допущено, несмотря на решение мультидисциплинарной группы, которое в соответствии с приказом Министра здравоохранения РК от 12 августа 2011 года № 540 обязательно к применению.

В результате истец был вынужден приобретать препарат сам и понес убытки. Или другой пример.  

Иск к КГП на ПХВ «Многопрофильная детская областная больница» о признании незаконными действия по отказу в выдаче лекарственного препарата для лечения онкологического заболевания ребенка.

Решением суда бездействие Управления здравоохранения акимата СКО, Городской поликлиники № 3 Управления здравоохранения акимата СКО признано незаконным по обеспечению лекарственным препаратом ребенка и в пользу истца в солидарном порядке взыскана сумма понесенных убытков в размере 327 200 тенге.

Также имеются факты, где МЗ проявило бездействие, выразившееся в необеспечении надлежащего и своевременного рассмотрения обращения.

24 декабря 2021 г. истец с бессрочной группой инвалидности направил почтовым письмом обращение в адрес МЗ с вопросом – кем в настоящее время должны возмещаться расходы на протезирование и санаторно-курортное лечение в связи с полученным им трудовым увечьем на предприятии КазССР.

3 февраля 2022 г. ответчиком на обращение дан ответ, согласно которому вопросы, поднимаемые заявителем, относятся к компетенции МТСЗН.

В этот же день истец обратился в суд с иском о признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в необеспечении надлежащего и своевременного рассмотрения его обращения, и возложении обязанности на ответчика рассмотреть обращение и выдать мотивированный ответ.

Местные суды пришли к правильному выводу, признав незаконным действие (бездействие) МЗ, выразившееся в необеспечении надлежащего и своевременного рассмотрения обращения истца, непредоставлении мотивированного обоснованного ответа, соответствующего существу обращения.

Кроме того, судом первой инстанции в адрес МЗ вынесено частное определение для рассмотрения вопроса об устранении нарушений, допущенных структурными подразделениями МЗ, и недопущении их впредь.

В свою очередь, СКАД ВС поддержала выводы местных судов, кассационную жалобу структурного подразделения МЗ оставила без удовлетворения. Вышеуказанное нарушение со стороны МЗ является грубым нарушением, противоречащим нормам трудового законодательства и АППК.

Например, рассмотрение по существу требования истца о взыскании неустойки и признании незаконным действия руководителя Управления по выдаче доверенности.

Решением суда в этой части было отказано, хотя в силу норм АППК не предусмотрено разрешение гражданско-правовых споров о взыскании пени, неустойки, которые не входят в понятие убытков. Доверенность, выданная должностным лицом административного органа представителю, не является административным актом либо административным действием, соответствующим критериям подпунктов 4) и 5) части 1 статьи 4 АППК.

Указанные ошибки устранены апелляционной инстанцией, административный иск в указанных частях был возвращен.  

СКАД ВС с правовой позицией и выводами апелляционной инстанцией согласилась, оставив судебные акты в силе.

В целом, при рассмотрении дел социальные аспекты здравоохранения охватывают широкий спектр вопросов, которые имеют важное значение для общества. Однородность возникающих вопросов по Республике говорит о недостатках в системе здравоохранения на местах. Недостатки имеются не только в профессиональном кадровом составе, но и в материально-техническом аспекте.  

Всего судами вынесено 57 частных определений (2021 г. – 8; 2022 – 28; 2023 г. –21). Основными адресатами являлись: МЗ (17), МТСЗН (1), комитеты (10), департаменты (9), управления (3), областные и городские акиматы (11), ГП (2), областные и городские прокуратуры (3), областная коллегия адвокатов (1).

Относительно исполнения частных определений по принятию мер к устранению подобных нарушений и недопущению их повторения госорганы предоставляют ответы формального характера, о том, что проведена соответствующая разъяснительная работа среди служащих соответствующих профильных госорганов, протокольные обсуждения с предоставлением списка проведенных поручений. Однако такие меры госорганы обязаны проводить планово, отсутствует принятие мер по фактам нарушения действующего законодательства.

За анализируемый период вынесено 24 ДВ (2021 г. – 1; 2022 – 13; 2023 г. –10).

ДВ наложены на руководящий состав должностных лиц и специалистов: зам. акима города (1), Департамента (2), Отдела областного значения (3), Управления (4), Отдела районного значения (1), глав. врача и его заместителей (2), специалистов областного значения (2), специалистов районного значения (4). Между тем 3 ДВ наложены на юридические лица (госорган).  

К примеру, ответчик не исполнил решение суда, поясняя это отсутствием денежных средств по программе 253001 «Услуги по реализации государственной политики на местном уровне в области здравоохранения» для исполнения судебного акта.  

Суд указал, что в отмеченном случае отсутствует доказательства, что руководителем были предприняты все меры по исполнению судебного акта, отсутствию надлежащей организации работы на местах, что не согласуется с их целями и задачами.  

Республика Казахстан в современную эпоху стремится иметь качественные научноисследовательские системы, образование. Основная политика выстраивается на объективных национальных и международных критериях, закрепляя это на законодательном уровне. Повышение результативности и эффективности государственных институтов в реализации, несомненно, зависит от соблюдения действующего законодательства административными органами и должностными лицами.

Иски в сфере науки и образования за анализируемый период занимают малую часть от всех поступающих исков в суды Республики. Однако, из числа принятых решений судами первой инстанции удовлетворено 54,3% исков заявителей (51 из 94).

Чаще всего предметом требований становятся вопросы взаимодействия по мероприятиям, участие в конкурсных комиссиях. Например, в одном деле госорган не дал ответа на обращение по совместному мероприятию.

СМАС иск ОО к КГУ «Управление образования г. Алматы» о признании незаконным действия (бездействия) по несвоевременному предоставлению ответа, о признании незаконным ответа от 24 июня 2022 года и обязании устранить нарушения и провести совестную конференцию (прямой эфир) не позднее 25 августа 2022 г. удовлетворил. Ответчик в установленный срок ответ не представил, как и не провел указанное совместное мероприятие.  

В иных рассмотренных делах госорган на обращения предоставляет недостоверные ответы.

Зачастую встречаются иски с требованием о признании незаконными результатов проверки, предписания.  

Иск подан к Комитету по обеспечению качества в сфере образования и науки МОН об оспаривании акта о результатах проверки, о признании незаконным отказа в выдаче приложения к лицензии в сфере образования, на занятие образовательной деятельности.

Иск ТОО к Комитету по обеспечению качества в сфере образования и науки МОН, главному эксперту указанного Комитета о признании незаконным и отменить акт о назначении проверки от 26 мая 2022 г. № 27, о признании незаконным и отменить акт о результатах проверки от 10 июня 2022 г. № 27 удовлетворен частично.

  Принимая решение по делу, суд исходил из того, что по одному акту истцом не было оспорено предписание от 10 февраля 2022 г. № 4, вышестоящим административным органом либо судом оно не признавалось незаконным, тем самым предписание подлежало исполнению. В части второго требования ответчиком при принятии административного акта допущено нарушение пункта 2 статьи 151 ПК, при проведении проверки или профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора должностные лица органа контроля и надзора не вправе   требовать предоставления документов, информации, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки.

Более того, законодательство не предусматривает право контролирующему органу выдавать предписания о совершении действий, направленных на предотвращение возможных нарушений в будущем.

Должностные лица при вынесении административного акта, административного действия (бездействия) обязаны руководствоваться не только отраслевым законодательством, но соблюдать основные принципы положений АППК.  

Истец была лишена международной стипендии «Болашак» ввиду невыполнения договорных обязательств в части завершения обучения с возмещением всех расходов.

Местные суды, удовлетворяя иск, пришли к выводам о том, что вопрос о лишении истца международной стипендии «Болашак» рассмотрен без надлежащего исследования всех обстоятельств и причин незавершения стипендиатом обучения в срок, а оспариваемый административный акт не соответствует принципам административных процедур и административного судопроизводства.

СКАД ВС не согласилась с данными выводами судов и указала, что Правилами, Договором оговорены условия исполнения обязательств, а в случае их неисполнения рассмотрение вопроса о лишении стипендии «Болашак» и возмещения всех расходов, затраченных на обучение. Стадия защиты диссертации, установленная условиями договора, не пройдена. Истец по окончании предусмотренного срока подготовки в докторантуре диссертацию на соискание ученой степени доктора наук не предоставила. Это значит оспариваемое решение Республиканской комиссией принято правомерно в соответствии с законодательством Республики Казахстан, поскольку у нее имелось основание для принятия такого решения.  

Республиканская комиссия вправе принимать два вида решений – о присуждении и лишении стипендии, что согласуется с ее компетенцией. Нарушения процедурного характера при вынесении решения не допущены.

СКАД ВС отказала в иске истцу.

В указанных случаях госорган доказал, что административный акт соответствует действующему законодательству Республики Казахстан, каких -либо нарушений не имелось. Всего судами вынесено 25 частных определений. Основными адресатами являлись Министерства (13), областные городские акиматы (5), Управления (5), областная прокуратура (2).

Относительно исполнения частных определений отмечаем аналогичную практику по вышеуказанным категориям споров. За анализируемый период вынесено 15 ДВ (2021 г. – 0; 2022 – 6; 2023 г. – 9).

ДВ наложены на руководящий состав должностных лиц и специалистов: Руководители – Министерство (1 – вице-министр), Отдел департамента (1), Управления (4), Заместители управления (2), Директор (1); специалисты – Министерство (2), Департамента (1), Управления (1), РГКП (1). Основания наложения ДВ аналогичны практике по вышеуказанным категориям споров.

Анализ не выявил серьезных нарушений или ошибок со стороны судов. В целом суды правильно разрешают споры по указанным категориям дел. Однако с учетом незначительного количества корректировок вышестоящими судебными инстанциями на практике все еще встречаются затруднения по определению подведомственности споров. Поэтому местным судам при принятии решения о возврате иска по указанному основанию следует учитывать всю совокупность обстоятельств дела, правильно определять признаки публичноправовых отношений, административного акта, действия (бездействия).  

В связи с этим полагаем целесообразным разработать алгоритм вопросов по определению круга обстоятельств для установления публичноправовых отношений, также на ежеквартальной основе местным судам необходимо проводить анализы в данном направлении для выработки единообразной судебной практики.  

Результаты рассмотрения судами дел наглядно показывают, что уполномоченные государственные органы допускают ошибки как при вынесении своих решений, так и при соблюдении административных процедур.  

Анализ выявил проблемные социальные вопросы, неразрешение которых порождают споры, в связи с чем предлагаются следующие рекомендации:

1. Конкретизировать требования подзаконных актов, которые ограничивают права человека и лишают возможности подтверждать период своей работы в уже ликвидированных или закрытых организациях (Правила от 22 июня 2023 года № 232).  

2. В целях создания единой практики по отзыву рабочих разрешений иностранным работникам и запрету привлечения иностранной рабочей силы предлагается уполномоченному государственному органу совместно с акиматами областей и городов республиканского значения провести необходимые мероприятия по правильному применению норм действующего законодательства и Правил, регламентирующих условия выдачи или продления разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы, а также осуществления внутрикорпоративного перевода (утверждены приказом Заместителя Премьер-Министра – Министра труда и социальной защиты населения РК от 30 июня 2023 года № 279).

3. В целях создания единой практики по проведению медико-социальной экспертизы предлагается провести необходимые мероприятия с территориальными департаментами Комитета труда и социальной защиты по правильному применению Правил проведения медикосоциальной экспертизы.  

4. Предлагается пересмотреть требования Правил назначения и выплаты специального государственного пособия (Приказ Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 31 мая 2023 года № 192).  

Анализ показал, что перечень документов и сведений, истребуемых при назначении специального государственного пособия для участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в 1988-1989 годах, не отражает точное название конкретного необходимого документа и, как следствие, подвергается различному толкованию.  

Также предлагается пересмотреть требования указанных Правил в части конкретизации перечня документов и сведений, истребуемых у услугополучателя для оказания государственной услуги. Данный вопрос связан с расширением административного усмотрения.  

5. Уполномоченным государственным органам провести комплексную работу по разъяснению территориальным подразделениям необходимость соблюдения принципов, особенностей проведения административных процедур, дальнейшего порядка обжалования решений с учетом специфики отраслевого законодательства, а также принимать соответствующие меры по вынесенным судами частным определениям, направленные на устранение нарушений и недопущение их повторения, пересмотреть практику предоставления ответов формального характера.