Реформирование Конституции Республики Казахстан. Часть 2. Анализ конституционной реформы 2022 года

  Данная публикация выполнена в рамках подготовки аналитического доклада для Национального курултая о конституционной реформе и развитии института совещательной демократии в Казахстане, при сотрудничестве с НАО «Казахстанский институт общественного развития».

  Данное исследование, проведенное автором Хасеновым М.Х., стало возможным благодаря особым условиям, созданным в Maqsut Narikbayev University (MNU) для развития научных школ и преемственности в подготовке научных кадров. В частности, в преддверии празднования Дня Конституции РК 24 августа 2023 года был создан Институт конституционных и политических исследований MNU. Целью этого института является проведение фундаментальных и прикладных исследований учеными-конституционалистами университета, разработка и внедрение образовательных программ в области конституционного права, государственной политики и управления, а также связанных с ними областях, а также реализация и развитие конституционной реформы в стране[1].

  Конституционная реформа 2022 года была проведена в условиях посткризисного периода, вызванного трагическими событиями января 2022 года. В результате многочисленных конституционных поправок и реформ 1998-2017 гг. Основной закон страны легитимизировал конструкцию монополизации власти в одних руках. Подобная конфигурация привела к политическому кризису и угрозе государственности в результате январских событий 2022 года.

  В этой связи является важным проведение комплексного анализа основных положений конституционной реформы с учетом ранее проведенных реформ и общественно-политической обстановки, ставшей её предпосылкой.

  Впервые основные положения конституционной реформы были озвучены 16 марта Главой государства К.К. Токаевым в послании народу Казахстана, в котором была представлена программа комплексной модернизации политической системы. Как отметил Президент, «рост благосостояния народа возможен только в условиях подлинной конкуренции. Система управления, ориентированная на сверхконцентрацию полномочий, уже утратила свою эффективность. Она не способна консолидировать гражданское общество с его многообразием взглядов и убеждений. Поэтому нам нужны выверенные шаги по переустройству политической модели развития Казахстана. Речь, прежде всего, идет об окончательном переходе от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным Парламентом. Такая система обеспечит оптимальный баланс властных институтов и будет способствовать устойчивому развитию страны»[2].

  28 марта была образована Рабочая группа по выработке предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию, в которую вошли ученые-правоведы и руководители органов государственной власти[3].

  Рабочей группой был подготовлен проект закона, который 25 апреля Президент направил в Конституционный Совет для проверки на соответствие Конституции и 4 мая законопроект получил положительное заключение Конституционного Совета[4].

  5 мая Указом Президента была назначена дата республиканского референдума и сформулирован вопрос для голосования граждан «Принимаете ли Вы изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, изложенные в проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», опубликованном в средствах массовой информации 6 мая 2022 года?».

  6 мая в официальных СМИ был опубликован проекта Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

  По сути, конституционная реформа была проведена в два этапа: основной этап представлен Законом РК от 8 июня 2022 года[5], принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года (62 поправки в 33 статьи) и Законом РК от 17 сентября 2022 (8 поправок в 6 статей).

  5 июня 2022 года проведен третий в истории республиканский референдум и второй конституционный референдум, на котором были приняты поправки в Конституцию, тем самым обозначив переход от суперпрезидентской к президентской форме правления, курс на демонополизацию власти и дальнейшее развитие общественно-политических и правовых институтов.

  По информации ЦИК, в референдуме приняли участие 7 985 769 казахстанцев, или 68,05%. Граждане проголосовали следующим образом: «за» поправки - 77,18%, или 6 163 516 человек; «против» - 18,66%, или 1 490 470 человек; за оба варианта - 1,58%, или 125 859 человек; бюллетеней неустановленного образца или в которых невозможно установить волеизъявление голосующего - 2,58%, или 205 924[6]. Таким образом абсолютным большинством голосов поправки в Конституцию были приняты, что подтверждает общественную поддержку конституционной реформы.

  1 сентября 2022 года Глава государства выступил с Посланием народу Казахстана «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество», в котором выдвинул новые инициативы по завершению конституционной реформы, утвержденной на республиканском референдуме. В частности, была предложена конституционная новелла, которая призвана значительно снизить риски монополизации власти - внедрить норму однократного президентства, установив ограничение мандата Президента в один срок продолжительностью 7 лет без права переизбрания.

  12 сентября соответствующие поправки были направлены в Конституционный Совет для проверки на соответствие Конституции и 13 сентября законопроект получил положительноезаключение Конституционного Совета[7].

  17 сентября 2022 года Парламентом был принят второй пакет поправок в Конституцию, связанный с ограничением количества сроков президентских полномочий до одного с увеличением его продолжительности с 5 до 7 лет. Также изменения затронули статус Конституционного Суда: срок полномочий его судей увеличены с 6 до 8 лет без права на переизбрание. Кроме того, с целью восстановления исторической справедливости столице Казахстана было возвращено прежнее название «Астана».  

  В числе основных преобразований, которые потребовали проведения конституционной реформы, профессор С.Ф. Ударцев назвал необходимость перехода от суперпрезидентской республики к президентско-парламентской, реально устойчивой; прекращение периода президентского дуумвирата, когда действующий президент не имеет части основных полномочий, связанных с безопасностью страны, и они остаются у бывшего президента; восстановление частично утраченного доверия населения к власти и развитие демократизации системы выборов в законодательные органы[8].

  По словам Президента К.К. Токаева, «тандем, или дуумвират власти, себя не оправдал. В стране не может быть двух президентов - «старшего» и «младшего». Пойдя на такой эксперимент, мы чуть не потеряли страну»[9].

  Важный урок «Трагического января» состоит и в том, что концентрация полномочий в руках высшего должностного лица в государстве неоправданно усиливает влияние приближенных к нему лиц и финансово-олигархических групп. И они воспринимают государство как личную вотчину. Непотизм, в какой бы стране он ни был, неизбежно приводит к отрицательной кадровой селекции, становится благодатной почвой для расцвета коррупции[10].

  По мнению ученого-правоведа Ж.С. Елюбаева, к событиям этих дней страну привели следующие предпосылки: узурпация власти одним человеком; создание системы вертикального подчинения государственной власти без реальных систем сдержек и противовесов; ненадлежащая и зависимая деятельность трех ветвей власти (законодательной, судебной и исполнительной) от главного правителя страны; создание олигархического капитализма и формирование нуворишей-олигархов в близком окружении главы государства; воровская и хищническая приватизация государственной собственности; создание системной коррупции в стране снизу до верху, отсутствие прямых выборов в представительные органы власти (маслихаты, Парламент РК), когда выборный процесс полностью контролируются властью и нет возможности достойным и высокопрофессиональным гражданам страны пробиться в представительные органы и пр. Эти и другие причины привели к обнищанию народа, в неверие власти, способствовали росту протестного настроения в обществе, а итог — события этих дней в начале 2022 года[11].

  Как отмечает политолог Д.А. Сатпаев, «Народ в январе и после январских событий требует изменений, и это попытка властей как-то отразить этот запрос. Поэтому, конечно, это все же лучше, чем ничего»[12].

  Политолог Д.Р. Ашимбаев замечает, что поправки к Конституции, вынесенные на референдум, вполне можно было бы принять в Парламенте, однако в сложившейся ситуации «достаточно очевидно, что Новому Казахстану этот плебисцит критически важен». По его мнению, «референдум является по сути плебисцитом по доверию главе государства и проводимым им реформам, а также - что немаловажно - символизирует стабильность ряда конституционных норм, которые радикалы и экстремисты хотели бы подвергнуть ревизии (светский характер государства, статусы казахского и русского языков, запрет на деятельность структур, ставящих своими целями разжигание национальной, религиозной, сословной и родовой розни и т.д.)» [13].

  Полный постатейный комментарий к поправкам, принятым в рамках конституционной реформы 2022 года, был опубликован в августе 2022 года отечественными учеными-правоведами, с ним можно ознакомиться на сайте Национальной академической библиотеки[14].

  В этой связи данная статья не ставит целью полный постатейный анализ конституционных поправок, который был в достаточной мере приведен в вышеуказанном издании, в данной статье изложены основные положения конституционной реформы, объединенные в несколько тематических групп.

  3.1. Первую группу поправок   можно охарактеризовать как направленные на ликвидацию культа личности Первого Президента и дуумвирата власти, сложившегося после транзита 2019 года и существовавшего в течение последующих трех лет.  

  Из Конституции исключены нормы об особой роли и привилегиях Первого Президента - Елбасы, а также иные упоминания о нем.

  Следует заметить, что в первоначальном варианте проекта поправок в Конституцию отсутствовали нормы об исключении Елбасы из Основного Закона. Инициатива по ликвидации культа личности Н.А. Назарбаева и исключении из Конституции привилегий для Елбасы была выдвинута членами Рабочей группы по выработке предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию, в числе которых были доктора юридических наук, профессора Е.Б. Абдрасулов, И.У. Аубакирова, М.С. Башимов, Е.А. Онгарбаев. По мнению членов рабочей группы, историческая роль первого президента общеизвестна и не требует отдельного закрепления в Конституции.

  По мнению ученых, смысловая сущность создания Конституции, её принципов и ценностей заключается в установлении правил, исключающих возможность привилегированного положения какой-либо политической инстанции, и закреплении правовых защитных механизмов от недемократического управления. Внеправовая практика продления президентских полномочий, поправки в Конституцию, позволявшие избираться фактически безгранично, имели следствием формирование режима личной власти высшего государственного должностного лица, нивелированию конституционных ценностей и широкому распространению непотизма и коррупции[15].

  Установление правового статуса и полномочий первого президента на конституционном уровне противоречит самой идее конституционализма как совокупности конституционных ценностей, принципов, институтов и норм, направленных на недопущение возвышения какого-либо органа власти над другими, обеспечение формального равенства, защиту прав и свобод личности. Изъятие из Конституции всех норм, связанных с упоминанием личности первого президента, обосновывается тем, что Конституция как политический и правовой акт не должна включать положения, регламентирующие статус и полномочия конкретной персоны, поскольку это противоречит критериям нормативного правового акта, традициям и юридической технике содержательного наполнения конституционных актов[16].

  Как отмечает профессор Е.Б. Абдрасулов, гарантии для всех экс-президентов должны быть равными и не дающими никакого особого иммунитета, как в любой демократической, цивилизованной стране[17].

  С учетом вышеуказанного обращения ученых-юристов Президент направил дополнительное обращение в Конституционный Совет об исключении нормы, касающейся статуса Первого Президента. Конституционный Совет признал конституционным проект Закона РК о внесении изменений и дополнений в Конституцию, однако обошел стороной, оставив без внимания поправки, исключающие упоминания Елбасы из Основного Закона[18]. Создается впечатление, что Конституционный Совет проигнорировал второе обращение Президента, не дав правовую оценку соответствующим нормам.

  3.2. Вторая группа поправок   касается перехода от суперпрезидентской формы правления к президентской, сокращение полномочий Главы государства.

  1. Был установлен запрет Президенту состоять в политической партии на период осуществления своих полномочий.  

  Как отмечали обозреватели, «Президент прервал тем самым традицию, продлившуюся с 1999 года, когда Н.А. Назарбаева избрали председателем партии «Отан» (примечание автора: в настоящее время - Аманат ). Сложное время наступает для правящей партии, у которой ключевым фактором электорального успеха всегда была фигура лидера. Этот шаг не только уравняет партии, но и в целом сделает политическую конкуренцию между ними гораздо сильнее. А бороться за места в парламенте станет труднее» [19].

  Статус «политической нейтральности» на сегодня к закреплён, к примеру, в конституциях Франции, России и других странах. Такой подход гарантирует в стране политический плюрализм и стимулирует общественно-политические дискуссии в обществе[20].

  Установление надпартийного статуса повышает роль Президента как гаранта единства народа и государственной власти, является одной из конституционных гарантий его политической нейтральности, равноудаленности от различных политических сил страны. Надпартийность Президента опосредованно способствует тому, что Парламент приобретает более высокую влиятельность и легитимность за счет партийного представительства, сформированной в результате реальной политической конкуренции, поскольку из политического дискурса и практики устраняется такой неправовой феномен как «партия власти». Попытки легитимации так называемого института «партии власти» противоречат идее парламентаризма, подразумевающего свободное волеизъявление различных политический мнений. Правовыми последствиями привилегированного статуса «партии власти» становится сращивание государственных органов власти и партийной организации, нивелирование конституционного принципа разделения властей[21].

  Следует заметить, что необходимость данной нормы обосновывал в 2017 году профессор Э.Б. Мухамеджанов, предлагавший восстановить положенияп.2 статьи 43 Конституции РК о том, что: «На период своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии», поскольку с момента, когда глава государства обозначил свое лидерство в политической партии, в стране остановилось партийное строительство из-за доминирования президентской партии над своими политическими оппонентами.  Поэтому, чтобы активизировать партийное строительство, а это надо делать, хотя бы потому, что конституционная реформа предполагает, что Правительство должна формировать партия, победившая на выборах в Мажилис Парламента, Президент, на наш взгляд, должен дистанцироваться от партии. Не имея реальной многопартийности в Парламенте, механизм формирования Правительства будет лишен перспектив[22].

  2. Был установлен запрет близким родственникам Президента занимать должности политических государственных служащих и руководителей субъектов квазигосударственного сектора.

  Данная поправка была обусловлена системой кланового капитализма, сложившегося в течение трех десятилетий.

  «Президент К.К. Токаев впервые заявил о диктате олигополии в Казахстане. Сформировался особый, клановый капитализм. Характерные черты олигополии - непрозрачность и тесное сращивание с государственным аппаратом. В такой системе чиновники распоряжаются бюджетными средствами в пользу экономических кланов. Такие кланы контролируют все основные сектора экономики и позволяют появиться конкурентам. И даже силовики подчиняются «семейным» олигархам. Бюрократия превратилась в касту, неэффективную и развращенную невероятными возможностями личного обогащения. Сформировался круг миллиардеров, которые вошли в число самых богатых людей земли не в силу своих талантов, а исключительно благодаря родственным отношениям с сильными мира сего. Близкие и дальние родственники главы государства невероятно разбогатели и распоряжаются большей частью экономики страны» [23].

  По мнению ученых, необходимость принятия указанного запрета на уровне конституционных норм обусловливается пустившими в казахстанском обществе глубокие корни непотизмом, протекционизмом, фаворитизмом, установившейся семейно-клановой моделью подбора руководящих кадров, ставшими питательной средой для масштабной коррупции. Подобные проявления воспринимались в общественном сознании как проявления социальной несправедливости, подрывали доверие граждан к органам публичной власти и приводили к отчужденности между властью и народом, что в совокупности стало представлять угрозу для институциональной устойчивости государства[24].

  3. Исключено полномочие Президента отменять либо приостанавливать полностью или частично действие актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы.

  Данная новелла направлена на усиление взаимодействия в иерархии государственном уровне на демократическом принципе, способствует переходу от «ручного управления» к системным и рациональным началам в функционировании исполнительной ветви власти[25].

  4. Сокращена президентская квота депутатов Сената с 15 до 10 депутатов, при этом 5 из них - по предложению Ассамблеи народа Казахстана (взамен упраздненной квоте АНК в составе Мажилиса Парламента).

  С учетом увеличения количества областей (соответственно, депутатов Сената Парламента, избираемых маслихатами на основе косвенного избирательного права) в 2022 году, эта мера способствует снижению влияния Президента на верхнюю палату Парламента, тем самым усиливая самостоятельный статус законодательного органа. Если до образования трех новых областей президентская квота депутатов составляла 30% от общего состава Сената, то в настоящее время она снизилась до 20%.

  В рамках второго этапа конституционной реформы поправками от 17 сентября 2022 года был установлен однократный семилетний срок президентского мандата, который направлен на недопущение монополизации государственной власти. Аналогичная поправка внесена в отношении судей Конституционного Суда, срок полномочий которых составляет 8 лет без права на переизбрание. Подобная новелла в отношении судей Конституционного Суда призвана обеспечить их независимость.

  Так, согласно Венецианской комиссии, «возможность переизбрания конституционных судей может подорвать их независимость. Если не принимать во внимание различия в правовой системе и сосредоточиться на потребности создания приемлемой модели, таковой представляется определенный и достаточно продолжительный срок без возможности переизбрания» [26]. В этом смысле казахстанская модель полностью соответствует рекомендациям Венецианской комиссии и лучшим мировым практикам определения срока полномочий судей Конституционного Суда.

  3.3. Третья группа поправок   связана со статусом Парламента: возрождение мажоритарной избирательной системы, пересмотр порядка формирования законодательного органа и усиление полномочий Парламента и его Палат.

  Упразднена квота АНК в Мажилисе (частично передана Сенату), который теперь полностью состоит из 98 депутатов, избираемых по смешанной избирательной системе на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании: по системе пропорционального представительства по территории единого общенационального избирательного округа, а также по одномандатным территориальным избирательным округам. Соответственно, основания для прекращения полномочий депутата Мажилиса дополнены случаем отзыва избирателями депутата, избранного по одномандатному территориальному избирательному округу.

  Как справедливо отмечают ученые-конституционалисты, упразднение квоты АНК повышает легитимность Мажилиса как института репрезентативной демократии и самостоятельной законодательной ветви власти. Упразднение преференциальных квот для каких-либо групп направлено на повышение функциональной дееспособности Мажилиса. Нижняя палата Парламента традиционно считается структурой, наиболее последовательно воплощающей сущность парламентаризма и принцип народовластия, именно она отражает «отпечаток действительного настроения всего народа» [27].

  Касательно избирательных систем, пропорциональная система выборов, при которой партийные списки составляются партийным аппаратом, не исключает возможность корпоративных злоупотреблений и коррупции. Депутат в большей степени зависит от партийного руководства, нежели от воли своих избирателей. Индивидуальная ответственность депутата перед избирателями размывается в коллективной ответственности партийной фракции. В то время как достоинством мажоритарной системы выборов является гарантированная представленность в нижней палате Парламента интересов населения всех крупных административно-территориальных единиц[28].

  Усилены полномочия Сената, который теперь согласовывает назначение на должность Председателей Конституционного Суда и Высшего Судебного Совета (ранее Президент единолично назначал Председателя Конституционного Совета и Высшего Судебного Совета).

  Ряд поправок направлены на усиление позиций Мажилиса в законотворческом процессе и выполнении им контрольных функций:

  1) Мажилис наделен право принимать законы, которые в последующем подлежат одобрению Сенатом (ранее Мажилис одобрял законопроекты, а Сенат принимал законы);

  2) введено полномочие Мажилиса два раза в год заслушивать отчет Председателя Высшей аудиторской палаты;

  3) Мажилис наделен правом преодолеть несогласие Сената с редакцией закона, принятой Мажилисом, большинством в две трети голосов от общего числа депутатов, после чего закон в течение десяти дней представляется Президенту на подпись без повторного рассмотрения Сенатом (ранее если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрял проект, он передавался в Сенат для повторного обсуждения и голосования, при этом повторно отклоненный проект закона не мог быть вновь внесен в течение той же сессии ).

  Следует заметить, что указанными новеллами усиливаются политические и правовые позиции нижней палаты Парламента, более выраженно проявляется его двуединая юридическая природа как законодательного и представительного органа власти, в котором последовательно реализуются конституционные идеи народного представительства и народа как единственного источника власти[29].

  Также одним из аспектов усиления статуса Мажилиса является пересмотр порядка рассмотрения и принятия конституционных законов. Так, теперь конституционные законы рассматриваются и принимаются на совместном заседании Палат Парламента (ранее рассматривались и принимались в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате ), что улучшает позиции Мажилиса за счет количественного преимущества (состав Мажилиса вдвое превышает состав Сената) при голосовании и снимает вопрос согласительных процедур, когда Сенат не соглашается с редакцией конституционного закона, принятой Мажилисом.

  В целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны предусмотрено немедленное рассмотрение Парламентом законопроектов, внесенных в порядке законодательной инициативы Правительства, на совместном заседании его Палат. В случае внесения в Парламент соответствующих законопроектов Правительство наделено полномочием принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, по вышеуказанным вопросам, которые действуют до вступления в силу принятых Парламентом законов или до непринятия Парламентом законов.

  В качестве обоснования данной нормы были указаны уроки пандемии Covid-19 и иных чрезвычайных ситуаций, когда обосновано оперативное принятие законодательных решений.

  Однако данная группа поправок вызвала наибольшее количество недоумений и критики со стороны юристов. Так, по мнению академика М.К. Сулейменова, «это искажение основополагающих положений теории разделения властей. И если в каком-либо государстве законодательные функции возлагаются на исполнительную власть, это очень тревожный признак состояния дел в этом государстве. Право Правительства принимать под свою ответственность временные нормативные акты, имеющие силу закона - это прецедент, не имеющий аналогов в нашей истории. Даже в эпоху правления Назарбаева единственное, что он придумал, это Указы Президента, имеющие силу Закона. Но все-таки Президента, а не Правительства. И главное, какая необходимость? Ведь и так Парламент должен принять внесенный Правительством законопроект немедленно! А что такое немедленно? Видимо, Конституционный Суд и это разъяснит, но я думаю, это 2-3 дня. Что может произойти за 2-3 дня, на что у Правительства не хватит сил? Трудно это представить. Но даже если произойдет что-то из ряда вон выходящее, на что Президент? Он может за один час объявить чрезвычайное положение, и все проблемы, которые могут возникнуть до принятия Парламентом Закона (это 2-3 дня, максимум неделя) могут быть разрешены. Зачем надо было ломать классическую, проверенную веками теорию разделения властей?» [30].

  В этой связи представляется, эта норма в будущем должна быть исключена из Конституции.

  3.5. Пятая группа поправок   связана с возрождением Конституционного Суда (трансформация Конституционного Совета).

  В Послании от 16 марта 2022 года Президент в числе стратегических инициатив обозначил усиление роли правозащитных институтов. В частности, было анонсировано о создании Конституционного Суда, которое обусловлено тем, что граждане лишены возможности напрямую обращаться в Конституционный совет и в этой связи вновь образованный Конституционный суд должен послужить эффективным институтом в соблюдении положений основного закона. А также институционально усилить систему сдержек и противовесов, защиту конституционных прав граждан.

  Одним из полномочий данного органа власти является рассмотрение конституционных жалоб физических лиц. Данная функция представляет собой важнейший правовой инструмент, обеспечивающий доступ граждан к правосудию и повышающий правозащитный потенциал Конституции. Правовые позиции конституционных судов по вопросам защиты прав человека способны формировать конституционное мышление в стране и моделировать конституционно-правовую политику в направлении прогрессивного правового развития[31].

  Следует заметить, что Конституционный Суд функционировал в Казахстане на заре Независимости в 1992-1995 гг., однако был упразднен по политическим причинам и был заменен на Конституционный Совет с более усеченным функционалом. К примеру, граждане были лишены возможности обращаться с конституционной жалобой, а порядок формирования был больше подконтролен Президенту.

  В результате действовавший до 1 января 2023 года Конституционный Совет, по оценке профессора А.А. Караева, «в силу ограниченности компетенции, довольно узкого круга субъектов обращения, а также пассивности судов, не мог полноценно обеспечивать защиту прав и свобод физических лиц. Практика Конституционного Совета показала, что вне конституционной проверки оставались многие вопросы, затрагивающие права и свободы граждан. Так, например, за все годы функционирования Конституционного Совета от субъектов обращения не поступило ни одного обращения о правильности проведения выборов или республиканского референдума, а также о конституционности международных договоров. Среди прочего, одним из недостатков действующей модели было отсутствие у граждан и юридических лиц права непосредственно обращаться в орган конституционного контроля за защитой нарушенных прав» [32].

  Аналогичного мнения придерживается и судья Верховного Суда в отставке Р.Н. Юрченко, полагая, что «Конституционный Совет оказался узкой калиткой возможностей обратиться к кому-то по каким-то очень определенным вопросам. Конституционный Суд - широко распахнутая дверь, приглашающая любого» [33].

  Институт Конституционного Суда является более демократическим и влиятельным институтом по своему функционалу, нежели Конституционный Совет. Особенности правового статуса в системе государственных органов Конституционного Совета не позволяли сполна выполнять правозащитную функцию в том объеме, как это может сделать субъект конституционного правосудия. Конституционный Суд имеет более широкий юридический инструментарий по вынесению беспристрастных и независимых решений, защите конституционных прав и свобод граждан, исключению дефектных норм из действующего законодательства, обеспечению принципов правового государства и верховенства права[34].

  Новеллой конституционной реформы является не только учреждение Конституционного Суда, но и заметное расширение круга заявителей, которые могут направлять обращения по вопросу о конституционности нормативных правовых актов: это граждане, Уполномоченный по правам человека и Генеральный прокурор.

  Таким образом, усилена институциональная основа для обеспечения верховенства Конституции на всей территории Казахстана, и граждане получили реальный действенный рычаг влияния на отмену неконституционных актов законодательства.

  3.6. Шестая группа поправок   связана с усилением конституционного статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

  Данный институт впервые был закреплен в Конституции в рамках реформы 2017 года и предусматривал избрание Сенатом Парламента на должность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан по представлению Президента сроком на пять лет.

  Реформа 2022 года повысила статус данного института, поставив его в один ряд с судами и прокуратурой: наименование раздела VII Конституции было дополнено упоминанием Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и правовое положение данного института было закреплено отдельной статьей 83-1 Конституции, согласно которой Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан содействует восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, способствует продвижению прав и свобод человека и гражданина; при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам.  

  Как отмечает ученый-правовед М.С. Башимов, Уполномоченный по правам человека, содействуя и способствуя восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, выступает как посредник во взаимоотношениях «гражданин - государство», которые в соответствии с конституционными принципами должны строиться на приоритете прав человека. Кроме того, это должностное лицо играет важную роль в организации эффективного взаимодействия ветвей государственной власти при помощи создания дополнительных сдержек и противовесов, ограничивающих возможный произвол исполнительной власти[35].  

  В этой связи данная новелла подчеркивает правозащитную направленность конституционной реформы и усиление институциональной основы правового государства.

  3.7. Седьмая группа поправок   связана с развитием местного самоуправления и государственного управления.

  Введена альтернативная основа для назначения Президентом с согласия маслихата акимов областей, городов республиканского значения и столицы, которые теперь назначаются. Теперь Президент предлагает не одну кандидатуру, как ранее, а менее двух кандидатур, по которым проводится голосование. Кандидат, набравший большее количество голосов депутатов маслихатов, принявших участие в голосовании, считается получившим согласие.  

  Эти поправки заметно повышают статус маслихатов, от которых теперь зависит, кто из предложенных главой государства кандидатур будет назначен на должность главы соответствующего региона. Такая конструкция усиливает влияние маслихатов на местные исполнительные органы и повышает их ответственность как органов местного самоуправления.

  Местное самоуправление, являясь демократическим институтом власти, справедливо рассматривается как школа демократии, в которой формируются первые управленческие и политические компетенции граждан: способность договариваться с разными людьми, доносить до них свои идеи, защищать их права и интересы. Местное самоуправление создает возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих разнообразных интересов. В развитых демократиях идея местного самоуправления выступает как ключевой элемент организации публичной власти в гражданском обществе, как механизм обеспечения прав и свобод личности[36].

  В этой связи децентрализация и усиление статуса органов самоуправления видится прогрессивным шагом в дальнейшем развитии данного института.

  3.8. Восьмая группа поправок   связана с основами правового положения народа Казахстана, человека и гражданина.

  Во-первых,  провозглашено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы принадлежат народу, от имени которого право собственности осуществляет государство (ранее было предусмотрено, что указанные объекты находятся в государственной собственности ).

  Как отметил Конституционный Совет в своем заключении на проект поправок, «окончательное и однозначное закрепление в Основном Законе нормы о том, что именно народ является собственником земли и природных ресурсов, исключит любые разночтения в будущем» [37].

  Ученые-конституционалисты полагают, что определение земли, недр, природных ресурсов в старой редакции пункта 3 статьи 6 в качестве объектов, находящихся в государственной собственности, способствовало в отдельных случаях искаженному пониманию правовой природы данных объектов, что государство в лице его представителей может вольно распоряжаться природными богатствами, извлекая выгоды от их использования в интересах узкой социальной группы, близкой к государственной власти, а не всего народа Казахстана. Поэтому любые действия государственных органов и должностных лиц, серьезно затрагивающие изменения статуса указанных объектов, любые попытки определить отношение к ним тех или иных групп людей, должны быть согласованы с народом как главным субъектом права собственности на них[38].

  Между тем, по мнению академика М.К. Сулейменова, «это популизм чистой воды. Во-первых, по проекту изменений от имени народа право собственности все равно осуществляет государство. Получается, что в конечном счете то, чего хочет народ, будет определять государство. Как юрист я вообще не понимаю, что такое общенародная собственность. Сейчас у нас по Конституции и Гражданскому кодексу две формы собственности: государственная и частная. Теперь, видимо, будет три: общенародная на природные ресурсы, государственная - на имущество. не относящееся к природным ресурсам (то есть имущество типа казны, государственных предприятий и пр.), и частная. Но общенародной собственностью тоже распоряжается государство» [39].

  Действительно, внесенная поправка противоречит действующему пункту 1 статьи 6 Конституции, согласно которому «в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность», т.е. Основной закон различает только две формы собственности, нет отдельно общенародной собственности.

  В этой связи данная поправка несет в большей мере политическую и идеологическую нагрузку, чем юридическую. Политически оно обретает более высокое значение и место в системе ценностей страны. Но юридически возникает коллизия и поправка становится декларативной, вступая в противоречие со сложившейся системой права собственности.

  Во-вторых,  отменена смертная казнь в качестве уголовного наказания.

  Данная поправка способствовала вхождению Казахстана в число прогрессивных цивилизованных государств мира, отказавшихся от смертной казни, и стала логическим завершением принятых международных обязательств.

  2 января 2021 года Казахстаном был ратифицирован Второй факультативный протокол к Международному пакту и гражданских и политических правах от 15 декабря 1989 года, направленный на отмену смертной казни, став 90-м государством в мире, ратифицировавшим данный международный договор. Согласно данному документу, ни одно лицо, находящееся под юрисдикцией государства - участника настоящего Протокола, не подвергается смертной казни, каждое государство-участник принимает все необходимые меры для отмены смертной казни в рамках своей юрисдикции.  

  Казахстан сначала ратифицировал с оговоркой: «Республика Казахстан в соответствии со статьей 2 Второго Факультативного Протокола оставляет за собой право применения смертной казни в военное время после признания виновным в совершении особо тяжких преступлений военного характера, совершенных в военное время» [40].  

  Однако после выступления Главы государства на заседании Национального совета общественного доверия было поручено полностью отменить смертную казнь: «Отмена смертной казни должна быть принята без каких-либо оговорок, тем более они носят умозрительный характер» [41].

  29 декабря 2021 года были внесены поправки в Закон РК о ратификации Второго Факультативного Протокола, которым оговорка была исключена полностью[42].  

  Согласно докладу Генерального секретаря ООН, около 170 государств отменили или ввели мораторий на смертную казнь законодательно или на практике, или в течение более десяти лет приостановили исполнение смертной казни. Смертная казнь не может сочетаться с полным уважением права на жизнь. Отмена смертной казни желательна и необходима для повышения человеческого достоинства и прогрессивного развития прав человека  [43].

  Отмена смертной казни не является вопросом культуры, поскольку права человека носят универсальный характер. Это лишь вопрос политической воли. Круг государств, которые приняли решение не применять смертную казнь, представлен широким спектром судебных систем, традиций, культур и религий. Многочисленные научные исследования показали, что смертная казнь не влияет на уровень преступности, поэтому гипотеза о том, что она делает общество более безопасным, является неверной[44].

  В этой связи полное исключение из Конституции смертной казни как уголовного наказания подтвердили приверженность Казахстана ценностям прав человека и общепризнанным принципам международного права.

  В-третьих,  была расширена сфера применения принудительного труда, предусмотрена такая возможность не только на основании приговора суда в уголовном деле, но и на основании судебного акта по делу об административном правонарушении.

  В настоящее время в качестве вида уголовного наказания принудительный труд применяется в виде привлечения к общественным работам, которые заключаются в выполнении осужденным не требующих определенной квалификации бесплатных общественно полезных работ, организуемых местными исполнительными органами в общественных местах. Общественные работы устанавливаются за уголовные проступки на срок от 20 до 200 часов, за преступления небольшой и средней тяжести - на срок от 200 до 1 200 часов. Общественные работы отбываются не свыше 4 часов в день с освобождением осужденного на время их отбывания от выполнения трудовых обязанностей по месту основной работы либо в свободное от учебы время (ст.43 Уголовного кодекса РК). Видами общественных работ могут быть работы по благоустройству города, улиц и дворов, уходу за больными, погрузочно-разгрузочные или иные виды общественно-полезной работы[45].

  Вместе с тем необходимость данной поправки было обусловлено целесообразностью введения в перспективе новых видов административного взыскания, не связанных с применением штрафов и ограничения свободы - привлечения к общественным работам. При этом Конституция ранее ограничивала такую возможность, допуская применение принудительного труда только в качестве исполнении уголовных наказаний.

  Как отмечается в науке, поскольку применение денежных санкций все больше привлекает внимание из-за бремени, которое оно возлагает на ответчиков с низким доходом, юрисдикции разных стран ищут более справедливые альтернативы. Общественные работы, часто принимающие форму санкционированной судом уборки общественных мест, уже давно являются составной частью практики вынесения приговоров в США. Институт общественных работ удовлетворяет двойным требованиям: восстановительным (требующими от человека компенсации обществу за причиненный вред) и эффективным (снижают финансовые затраты, связанные с традиционными наказаниями, такими как арест, лишение свободы). Положительный эффект применения принудительного труда в качестве меры административного взыскания также связан с тем, что данная мера эффективна не только для государства, но и облегчает финансовую нагрузку тех лиц, которые находятся в состоянии неплатежеспособности[46].

  Учитывая изложенное, принятая поправка позволяет применять принудительный труд при совершении административных правонарушений с целью снижения финансового бремени на население и привлечении правонарушителей к социально полезному труду.

  В-четвертых,  был установлен дополнительный запрет на членство в политических партиях, профессиональных союзах, выступления в поддержку какой-либо политической партии в отношении председателей и членов Центральной избирательной комиссии, Высшей аудиторской палаты и Конституционного Суда.

  Как отмечается учеными, правовой статус указанных лиц, реализующих функции публично-властного содержания, имеет схожие статусообразующие элементы, связанные с повышенными требованиями по соблюдению ими принципов независимости и политической нейтральности. Установление единых правоограничений, пределов и запретов для указанных категорий должностных лиц вытекает их публично-правовой природы осуществляемой ими деятельности, исходящей из примата публичных интересов и соблюдения требований неаганжированности по отношению к корпоративным интересам и интересам частных лиц. Подобное понимание особенно важно с учетом того, что в Казахстане политическая нейтральность в государственном аппарате еще не укоренилась, что является одним из существенных рисков в продвижении построения нового Казахстана[47].

  Беспристрастность является общепризнанным принципом согласно Международному кодексу государственных должностных лиц, принятому резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 года.

  3.9. Девятая группа поправок   связана с преобразованием институтов государственной власти:

  - должность государственного секретаря преобразована в должность государственного советника;  

  - Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета был трансформирован в Высшую аудиторскую палату.

  Кроме того, конституционный статус получила прокуратура: теперь ее компетенция, организация и порядок деятельности определяются конституционным законом (ранее был закон). Данная поправка теперь означает, что нормы Конституционного закона «О прокуратуре» имеют приоритет перед Уголовным, Уголовно-процессуальным и иными кодексами. Подобная норма требует синхронизации с повышением статуса адвокатуры, которая является наряду с прокуратурой одной из сторон уголовного процесса. Поскольку правовой статус адвокатуры по-прежнему определен законом «Об адвокатской деятельности и правовой помощи», не имеющего статуса конституционного, то возникают риски нарушения принципа состязательности сторон и усиления обвинительного уклона уголовного процесса.  

  Таким образом, конституционная реформа 2022 года имела главной целью перезагрузку политической системы с ликвидацией норм, способствовавших монополизации власти, развитие парламентаризма и местного самоуправления, а также с усилением правозащитных институтов государства:

  - переход Казахстана к смешанной избирательной системе с возрождением одномандатных округов;

  - воссоздание Конституционного Суда;

  - конституционное закрепление статуса, полномочий, гарантий независимости Уполномоченного по правам человека;  

  - усиление правозащитной функции Генерального прокурора;

  - создание предпосылок для введения выборности акимов районов и городов областного значения;

  - отмена смертной казни.

  Безусловно, конституционную реформу не следует считать завершенной и решающей все проблемы, которые накапливались в течение нескольких десятилетий авторитарного режима власти. Потенциал Конституции не исчерпан и открыт для дальнейших общенациональных дискуссий по развитию механизма управления делами государства и обеспечению верховенства права на всей территории Казахстана. Конституция как живой организм продолжает свое развитие и поддерживает жизнеспособность всей правовой системы и государства в целом. Предстоит работа по актуализации конституционных норм и мониторинг их реализации.

  [1] Институт конституционных и политических исследований открыли в Казахстане [Электронный ресурс] https://kazpravda.kz/n/institut-konstitutsionnyh-і-politicheskih-issledovaniy-otkryli-v-kazahstane/

  [2] Послание Президента Республики Казахстан К. Токаева народу Казахстана «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1623953.

  [3] Распоряжение Президента Республики Казахстан от 28 марта 2022 года №293 «О Рабочей группе по выработке предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/o-rabochey-gruppe-po-vyrabotke-predlozheniy-o-vnesenii-izmeneniy-і-dopolneniy-v-konstituciyu-respubliki-kazahstan-2921340.

  [4] Заключение Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 мая 2022 года № 1 «О проверке проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие требованиям, установленным пунктом 2 статьи 91 Конституции Республики Казахстан».

  [5] 8 июня 2022 года было опубликовано официальное сообщение об итогах республиканского референдума в газетах «Егемен Қазақстан» от 08.06.2022 г. № 107 (30336) и «Казахстанская правда» от 08.06.2022 г. № 107 (29734).

  [6] Озвучены итоги референдума в Казахстане [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=39099281.

  [7] Заключение Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 сентября 2022 года № 2 «О проверке проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие требованиям, установленным пунктом 2 статьи 91 Конституции Республики Казахстан».

  [8] Какие причины имеет нынешняя конституционная реформа в Казахстане [Электронный ресурс] https://kazpravda.kz/n/kakie-prichiny-imeet-nyneshnyaya-konstitutsionnaya-reforma-v-kazahstane/

  [9] Млечин Л.М. Трагический январь. Президент Токаев и извлечение уроков. Астана, 2023. С.336.

  [10] Послание Президента Республики Казахстан К. Токаева народу Казахстана «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1623953

  [11] Елюбаев Ж.С. Как преобразовать Казахстан: независимый взгляд юриста [Электронный ресурс] https://kazlawreview.kz/kak-preobrazovat-kazahstan-nezavisimyj-vzglyad-yurista/

  [12] Удар по наследию Назарбаева. Референдум по конституции в Казахстане как репетиция президентских выборов [Электронный ресурс] https://www.bbc.com/russian/features-61666791

  [13] Казахстан: страсти по референдуму [Электронный ресурс] https://vpoanalytics.com/2022/05/31/kazahstan-strasti-po-referendumu/

  [14] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. - 412 с.  

  [15] Там же. С.238.

  [16] Там же. С.250-251.

  [17] Абдрасулов Е.Б. Новый Казахстан: значение и смысл конституционной реформы [Электронный ресурс] https://kazpravda.kz/n/novyy-kazahstan-znachenie-і-smysl-konstitutsionnoy-reformy/

  [18] Заключение Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 мая 2022 года № 1 «О проверке проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие требованиям, установленным пунктом 2 статьи 91 Конституции Республики Казахстан»

  [19] Млечин Л.М. Трагический январь. Президент Токаев и извлечение уроков. Астана, 2023. С.294.

  [20] Нургазинов Б.К. Изменения и дополнения в Конституцию по вопросам земли и о принятых нововведениях в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» и Закон «О политических партиях» как эффективная защита конституционных прав и свобод граждан в Республике Казахстан [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32945674&pos=5;-109#pos=5;-109. 

  [21] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. С.240.

  [22] Мухамеджанов Э.Б. Конституционная реформа 2017 года в Казахстане (плюсы, минусы и предложения) [Электронный ресурс] https://www.zakon.kz/stati/4842313-konstitucionnaja-reforma-2017-goda-v.html

  [23] Млечин Л.М. Трагический январь. Президент Токаев и извлечение уроков. Астана, 2023. С.283.

  [24] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. С.242.

  [25] Там же. С.245.

  [26] Состав конституционных судов. Доклад Европейской комиссии за демократию через право. CDL-STD(1997)020. Декабрь 1997 г. С.15.

  [27] Там же. С.258.

  [28] Там же. С.294.

  [29] Там же. С.245.

  [30] Сулейменов М.К. Поправки в Конституцию: достоинства и недостатки [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32402619&pos=6;-109#pos=6;-109

  [31] Караев А.А. (2022). Конституционный Суд - важнейший орган защиты прав и свобод человека и гражданина: историко-правовой опыт зарубежных стран // Научно-правовой журнал «Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан», 4(71). С.41.

  [32] Там же. С.44

  [33] Какие причины имеет нынешняя конституционная реформа в Казахстане [Электронный ресурс] https://kazpravda.kz/n/kakie-prichiny-imeet-nyneshnyaya-konstitutsionnaya-reforma-v-kazahstane/

  [34] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. С.302.

  [35] Башимов М.С. Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека). Астана, 2003. С.33.  

  [36] Эгамбердиев А.У. Местное самоуправление как школа демократии: актуальные вопросы развития института местного самоуправления в Узбекистане. В кн.: Прямая демократия в правовом государстве: Германия, Украина, Казахстан: сборник статей / под редакцией проф. Р. Мельника, проф. Г. Кюпера, А. Химмельрайх. / Алматы: Издательство LEM, 2023. С.270.

  [37] Заключение Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 мая 2022 года № 1 «О проверке проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие требованиям, установленным пунктом 2 статьи 91 Конституции Республики Казахстан».

  [38] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. С.225-226.

  [39] Сулейменов М.К. Поправки в Конституцию: революционные изменения или косметические улучшения? [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=39137222&pos=6;-109#pos=6;-109.

  [40] Закон Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 404-VI ЗРК «О ратификации Второго Факультативного Протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленного на отмену смертной казни», первоначальная версия от 02.02.2021 [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/archive/docs/Z2100000404/02.01.2021

  [41] Выступление Главы государства К. Токаева на VI заседании Национального совета общественного доверия [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/vystuplenie-glavy-gosudarstva-k-tokaeva-na-vi-zasedanii-nacionalnogo-soveta-obshchestvennogo-doveriya-16104216.

  [42] Закон Республики Казахстан от № 89-VII ЗРК «О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросу отмены смертной казни» [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2100000089#z61.

  [43] Вопрос о смертной казни. Доклад Генерального секретаря на 45-ой сессии Совета по правам человека, 13 августа 2020 года. GE.20-10692. С.2, 20.

  [44] Обсуждение вопроса о смертной казни в рамках дискуссионной группы высокого уровня. Доклад Управления Верховного комиссара ООН по правам человека на 42-ой сессии Совета по правам человека, 21 июня 2019 года. A/HRC/42/25. С.3-4.

  [45] Борчашвили И.Ш. Комментарий к Уголовному кодексу Республики Казахстан: Общая часть (том 1) / Под общ.ред. Даулбаева А.К. - Алматы: Жеті Жарғы, 2015. С.281.

  [46] Сарпеков Р.К. (2022). Конституционная реформа как основной поинт перезапуска политической системы Казахстана // Научно-правовой журнал «Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан», 2(69). С.19

  [47] Конституция Республики Казахстан. Комментарий к изменениям и дополнениям, принятым на республиканском референдуме 5 июня 2022 года //Абдрасулов Е.Б., Аубакирова И.У., Башимов М.С., Онгарбаев Е.А. - Перевод Женисов С.К., Жаксылыкова А.М. - Нур-Султан, 2022. С.230-231.