Анализ отдельных положений Лесного кодекса Республики Казахстан от 8 июля 2003 г. № 477-II

  1. Лесной Кодекс Республики Казахстан от 8 июля 2003 г. № 477-II (далее - Лесной кодекс) регулирует общественные отношения по владению, пользованию, распоряжению лесным фондом, а также устанавливает правовые основы охраны, защиты, воспроизводства, повышения экологического и ресурсного потенциала лесного фонда, его рационального использования.

  Регулирование лесных правоотношений осуществляется исходя из того, что лес является одним из важнейших компонентов биосферы, имеющий глобальное экологическое, социальное и экономическое значение.

 2. В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 г. № 190, анализируемый Закон относится к отрасли 130.000.000. Законодательство об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов.

 3. Казахстан относится к малолесным государствам. Общая площадь земель государственного лесного фонда (лесных земель и нелесных, предназначенных для нужд лесного хозяйства) составляет 29,3 млн. га и занимает 10,7% территории республики, покрытая лесом площадь - 12,6 млн. га или 43,1 процента общей площади земель лесного фонда. Лесами покрыто чуть более четырех процентов его территории (с учетом саксауловых насаждений, на долю которых приходится практически половина лесопокрытой площади) [1].

  4. В своем Послании народу Казахстан от 1 сентября 2020 г. «Казахстан в новой реальности: время действий» Президент Республики Казахстан К-Ж.К. Токаев отметил, что охрана окружающей среды и экологическое развитие выходят на первый план казахстанской повестки дня. Этим вопросом занимается весь цивилизованный мир, и нам негоже оставаться в стороне от магистральной тенденции. <…> Следует утвердить долгосрочные планы сохранения и рационального использования биологического разнообразия. В течение пяти лет будет осуществлена посадка более 2 миллиардов деревьев в лесном фонде и 15 миллионов - в населенных пунктах. Эта акция приведет к масштабному озеленению нашей страны. Остро стоит вопрос наращивания зеленого пояса вокруг столицы. Законодательно и нормативно нужно защитить национальные парки и другие природные богатства Казахстана, ужесточить уголовное и административное преследование граждан, совершающих правонарушения в этой сфере.

  5. На сорок шестом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств постановлением от 27 марта 2017 г. № 46-17 принят Модельный Лесной кодекс для государств - участников СНГ, который рекомендован для использования государствами - участниками Содружества Независимых Государств при разработке национального лесного законодательства.  

  Модельный Лесной кодекс устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала, а также предлагает наиболее эффективные методы сохранения и воспроизводства лесов, регулирования использования лесных ресурсов, доступа к ним, гармонизации отношений пользователей различными лесными ресурсами для использования их в национальном лесном законодательстве государств - участников Содружества Независимых Государств.

  6. Согласно пункту 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан, земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.  

  В соответствии с пунктом 2 ст. 6 Лесного кодекса, лесной фонд состоит из государственного и частного лесных фондов.

  Согласно пункту 3 ст. 6 Лесного кодекса, к государственному лесному фонду относятся:

  1) леса естественного и искусственного происхождения (включая лесные и нелесные угодья) на землях особо охраняемых природных территорий;

  2) леса естественного и искусственного происхождения, а также не покрытые лесной растительностью земельные участки, предоставленные для нужд лесного хозяйства, на землях государственного лесного фонда;

  3) защитные насаждения на полосах отвода железных и автомобильных дорог общего пользования международного и республиканского значения, каналов, магистральных трубопроводов и других линейных сооружений шириной десять метров и более, площадью более 0,05 гектара.

  Пунктом 4 ст. 6 Лесного кодекса установлено, что к частному лесному фонду относятся созданные за счет средств физических и негосударственных юридических лиц на землях, предоставленных им в частную собственность или долгосрочное землепользование, в соответствии с Земельным кодексом Республики Казахстан с целевым назначением для лесоразведения:

  1) искусственные насаждения;

  2) насаждения естественного происхождения, возникшие семенным и (или) вегетативным путем;

  3) частные лесные питомники;

  4) плантационные насаждения специального назначения;

  5) агролесомелиоративные насаждения;

  6) защитные насаждения на полосах отвода хозяйственных автомобильных дорог, находящихся в частной собственности.

  7. Допустимость существования частного лесного фонда дает основания отдельным авторам ставить под сомнение конституционность указанных положений Лесного кодекса.  

  Так, Д.Б. Мадалиев отмечает, что из статьи 6 Конституции следует, что растительный мир должен находиться в государственной собственности. Растительный мир - это совокупность диких наземных и водных растений, произрастающих в состоянии естественной природной свободы на территории государства, а также в пределах его континентального шельфа. Следовательно, леса - это растительный мир нашей страны, и законодатель в Конституции четко дает понять, что они должны находиться в государственной собственности [2].

  В результате автором делается вывод, что Лесной кодекс РК содержит нормы, противоречащие Конституции Республики Казахстан. Все леса, - указывает Д.Б. Мадалиев, находящиеся на территории Республики Казахстан, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для нужд лесного хозяйства, являются растительным миром и не могут находиться в частной собственности. В связи с этим он предлагает внести изменения в Лесной кодекс и исключить понятия «частные лесные фонды» и «частные лесовладельцы» [3].  

  Однако нам приведенные рассуждения и выводы представляются спорными.  

  Так, подпунктом 32) ст. 4 Лесного кодекса определено, что лес - это природный комплекс, формирующийся на определенной территории, на основе совокупности древесной и кустарниковой растительности и других компонентов живой природы, взаимодействующий с окружающей средой и имеющий важное экологическое, экономическое и социальное значение.

  Согласно пункту 1 ст. 6 Лесного кодекса, все леса, находящиеся на территории Республики Казахстан, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для нужд лесного хозяйства, образуют лесной фонд Республики Казахстан.

  В этой связи объекты лесных фондов не следует рассматривать в отрыве от земельных участков, на которых они расположены, а при анализе вопроса о конституционности либо неконституционности норм Лесного кодекса необходимо использовать системное толкование положений как Лесного, так и Земельного кодексов Республики Казахстан.  

  Понятию и составу земель лесного фонда посвящена статья 128 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442-II.

  Землями лесного фонда признаются земельные участки, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства. Земли лесного фонда состоят из земель государственного и частного лесных фондов (пункты 1, 2 ст. 128 Земельного кодекса РК). Пунктом 3 ст. 128 Земельного кодекса установлено, что к землям государственного лесного фонда относятся земли, покрытые лесами естественного происхождения и искусственными лесами, созданными за счет средств государственного бюджета, а также не покрытые лесами земли, предоставленные в постоянное землепользование государственным организациям, ведущим лесное хозяйство.

  В свою очередь, согласно пункту 4 ст. 128 Земельного кодекса, к землям частного лесного фонда относятся земли, предоставленные физическим и негосударственным юридическим лицам в частную собственность или долгосрочное землепользование в соответствии с настоящим Кодексом с целевым назначением для лесоразведения, занятые:

  1) искусственными насаждениями;

  2) насаждениями естественного происхождения, возникшие семенным и (или) вегетативным путем;

  3) частными лесными питомниками;

  4) плантационными насаждениями специального назначения;

  5) агролесомелиоративными насаждениями;

  6) защитными насаждениями на полосах отвода хозяйственных автомобильных дорог, находящихся в частной собственности.

  Приведенное положение Земельного кодекса полностью корреспондируется с пунктом 3 ст. 8 Лесного кодекса. Сравнение содержаний пункта 4 ст. 128 Земельного кодекса РК, пункта 3 ст. 8 и пункта 4 ст. 6 Лесного кодекса РК приводит к выводу об их полном буквальном совпадении.  

  В этой связи системное толкование положений указанных кодексов приводит к следующим логическим заключениям.  

  Поскольку земельные участки могут находиться в частной собственности, что прямо допускается Конституцией Республики Казахстан («Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом»), расположенные на них объекты лесного фонда также являются частной собственностью.  

  8. В этом отношении заслуживает внимания Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 13 апреля 2000 г. № 2/2 «Об официальном толковании пункта 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан», в котором содержится важное для настоящего анализа положение о неотделимости друг от друга права на земельный участок и права на расположенные на нем здания или сооружения. Это условие означает правовой запрет на отчуждение или предоставление земельного участка в отдельности от расположенной на нем недвижимой собственности, чем обеспечивается конституционный принцип общественного блага собственности и гражданско-правовой ответственности единого хозяйствующего субъекта.  

  9. Конечно, приведенная выдержка из Постановления Конституционного Совета к рассматриваемой ситуации не может быть применена буквально. Однако она содержит важный посыл: вопрос о правовой принадлежности объектов лесного фонда не может быть рассмотрен без соответствующего анализа правовой принадлежности земельных участков.  

  Таким образом, с учетом проведенного анализа мы приходим к выводу об отсутствии противоречий по данному вопросу норм Лесного кодекса нормам Конституции Республики Казахстан. Однако при этом отмечаем излишнюю категоричность пункта 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан в вопросе государственной собственности на растительный мир.  

  10. Положения Лесного кодекса корреспондируются с кодексами Республики Казахстан:

  - Гражданским кодексом Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г.;

  - Земельным кодексом Республики Казахстан от 20 июня 2003 г.;

  - Водным кодексом от 9 июля 2003 г.;

  - Экологическим кодексом от 9 января 2007 г.;

  - Бюджетным кодексом от 4 декабря 2008 г. № 95-IV;

  - Кодексом Республики Казахстан от 25 декабря 2017 г. «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»;  

  - Уголовным кодексом от 3 июля 2014 г.;  

  - Кодексом об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г.;

  - Кодексом Республики Казахстан от 29 октября 2015 г. «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан».

  11. В развитие и исполнение положений анализируемого Закона приняты, в том числе, следующие НПА:

  - Постановление Правительства РК от 21 апреля 2006 г. № 304 «О реорганизации республиканского государственного казенного предприятия «Казахское лесоустроительное предприятие» Комитета лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан»;

  - Постановление Правительства РК от 31 мая 2007 г. № 441 «Об утверждении базовых ставок для исчисления размеров вреда, причиненного нарушением лесного законодательства Республики Казахстан»;

  - Постановление Правительства РК от 31 декабря 2015 г. № 1148 «Об утверждении распределения государственного лесного фонда по категориям и признании утратившими силу постановлений Совета Министров Казахской ССР от 17 апреля 1981 года № 182 «Об уточнении существующего деления лесов Казахской ССР на группы и отнесении их к категориям защитности» и Правительства Республики Казахстан от 19 февраля 2001 года № 254 «О внесении дополнения и изменений в постановление Совета Министров Казахской ССР от 17 апреля 1981 года № 182 «Об уточнении существующего деления лесов Казахской ССР на группы и отнесении их к категориям защитности»;

  - Постановление Правительства РК от 15 апреля 2016 г. № 223 «Об утверждении объемов изъятия родиолы розовой (Rhodiola rosea) и рапонтикума сафлоровидного (Rhaponticum carthamoides), занесенных в Красную книгу Республики Казахстан, на 2016 год»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 12 июля 2011 г. № 14-1/392 «Об утверждении возраста рубки леса на территории государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 19 марта 2012 г. № 25-02-02/110 «Об утверждении лесосеменного районирования»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 19 марта 2012 г. № 25-02-01/114 «Об утверждении Правил организации и функционирования школьного лесничества»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 30 марта 2012 г. № 25-02-02/145 «Об утверждении Методических указаний по учету и определению ущерба, причиненного незаконными порубками леса на территории лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 30 марта 2012 г. № 25-02-02/146 «Об утверждении Методических указаний по учету и определению ущерба, причиненного пожарами на территории лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 14 сентября 2012 г. № 25-02/457 «Об утверждении образцов и Правил ношения форменной одежды со знаками различия (без погон) должностных лиц государственной лесной инспекции Республики Казахстан и государственной лесной охраны Республики Казахстан»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 19 октября 2012 г. № 17-02/532 «Об утверждении Правил проведения инвентаризации лесных культур, питомников, площадей с проведенными мерами содействия естественному возобновлению леса и оставленных под естественное заращивание в государственном лесном фонде»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 22 декабря 2014 г. № 18-02/681 «Об утверждении Правил воспроизводства лесов и лесоразведения и контроля за их качеством»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 25 декабря 2014 г. № 18-02/691 «Об утверждении Правил проведения освидетельствования мест рубок на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 26 января 2015 г. № 18-02/39 «Об утверждении Правил предоставления лесопользователям участков под объекты строительства на землях государственного лесного фонда, где лесные ресурсы предоставлены в долгосрочное лесопользование для оздоровительных, рекреационных, историко-культурных, туристских и спортивных целей; нужд охотничьего хозяйства; побочного лесного пользования и выдачи разрешения на использование этих участков под строительство таких объектов»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 26 января 2015 г. № 18-02/40 «Об утверждении форм лесорубочного билета и лесного билета, правил их учета, хранения, заполнения и выдачи»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 27 января 2015 г. № 18-02/42 «Об утверждении Правил учета, определения и возмещения ущерба, причиняемого пожарами на территории лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 27 января 2015 г. № 18-02/43 «Об утверждении Правил установления ширины запретных полос лесов по берегам рек, озер, водохранилищ, каналов и других водных объектов»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 27 января 2015 г. № 18-02/44 «Об утверждении Правил заготовки, переработки, хранения и использования лесных семян и контроля за их качеством»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 28 января 2015 года № 18-02/45 «Об утверждении Правил перевода из категории земель лесного фонда в земли других категорий для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 января 2015 г. № 18-02/52 «Об утверждении Правил учета и определения ущерба, причиненного незаконными порубками на территории лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 января 2015 г. № 18-02/53 «Об утверждении Правил применения клейм в государственном лесном фонде»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 января 2015 г. № 18-02/54 «Об утверждении Положения о лесной пожарной станции государственного лесовладельца»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 января 2015 г. № 18-02/58 «Об утверждении требований к планам противопожарных мероприятий, разрабатываемым лесопользователями при долгосрочном лесопользовании»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 января 2015 г. № 18-02/64 «Об утверждении Правил осуществления авиационных работ по охране и защите лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 16 февраля 2015 г. № 18-03/105 «Об утверждении перечня дериватов»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 20 февраля 2015 г. № 18-02/119 «Об утверждении Норм положенности средств пожаротушения в местах проведения лесопользователями оздоровительных, рекреационных, историко-культурных, туристских, спортивных и других мероприятий на территории государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 27 февраля 2015 г. № 18-02/161 «Об утверждении Правил отвода и таксации лесосек на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 27 февраля 2015 г. № 18-02/163 «Об утверждении Правил ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, государственного мониторинга лесов и лесоустройства на территории государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 27 февраля 2015 г. № 18-02/169 «Об утверждении Правил возмещения расходов на закладку и выращивание плантаций быстрорастущих древесных и кустарниковых пород, создание и развитие частных лесных питомников»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 27 февраля 2015 г. № 18-02/178 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 31 марта 2015 г. № 18-02/292 «Об утверждении натуральных норм обеспечения форменной одеждой со знаками различия (без погон) должностных лиц государственной лесной инспекции и государственной лесной охраны Республики Казахстан»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 апреля 2015 г. № 18-02/400 «Об утверждении Правил заготовки живицы, древесных соков, второстепенных древесных ресурсов, а также зоны возможной подсочки древостоев на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 30 апреля 2015 г. № 18-02/405 «Об утверждении Правил побочного пользования лесом на территории государственного лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 12 мая 2015 г. № 18-1/429 «Об утверждении Положения о государственной лесной охране»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 19 мая 2015 г. № 18-1/451 «Об утверждении Правил пользования участками государственного лесного фонда для выращивания посадочного материала и плантационных насаждений специального назначения»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 20 июля 2015 г. № 18-02/664 «Об утверждении норм и нормативов по охране, защите, пользованию лесным фондом, воспроизводству лесов и лесоразведению на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 7 октября 2015 г. № 18-02/896 «Об утверждении Правил проведения тендеров по предоставлению лесных ресурсов на участках государственного лесного фонда в долгосрочное лесопользование»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 14 октября 2015 г. № 18-02/924 «Об утверждении Правил проведения ревизии лесных обходов государственными лесовладельцами»;

  - Приказ Министра сельского хозяйства РК от 23 октября 2015 г. № 18-02/942 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»;

  - Приказ Заместителя Премьер-министра РК - Министра сельского хозяйства РК от 28 августа 2017 г. № 359 «Об утверждении форм актов должностных лиц государственной лесной инспекции Республики Казахстан и государственной лесной охраны Республики Казахстан»;

  - Приказ Заместителя Премьер-министра РК - Министра сельского хозяйства РК от 28 августа 2017 г. № 364 «Об утверждении Правил перевода земель других категорий в земли лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра сельского хозяйства РК от 13 сентября 2018 г. № 383 «Об утверждении Методических указаний расчета ставок платы за лесные пользования на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Министра экологии, геологии и природных ресурсов РК от 9 января 2020 г. № 5 «Об утверждении перечня особо опасных вредителей и болезней леса, за исключением карантинных видов, и Правил борьбы с ними»;

  - Приказ Министра экологии, геологии и природных ресурсов РК от 31 марта 2020 г. № 85 «Об утверждении Правил проведения в государственном лесном фонде работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием»;

  - Приказ Министра экологии, геологии и природных ресурсов РК от 28 апреля 2020 г. № 99 «Об утверждении Правил рекультивации нарушенных земельных участков на землях государственного лесного фонда и их передачи лесовладельцу при добыче урана методом подземного скважинного выщелачивания»;

  - Приказ Министра экологии, геологии и природных ресурсов РК от 10 июня 2020 г. № 138 «Об утверждении Правил выдачи административным органом разрешений на импорт на территорию Республики Казахстан, экспорт и (или) реэкспорт с территории Республики Казахстан объектов растительного мира, их частей и дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения»

  - Приказ и.о. Председателя комитета лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства РК от 24 июля 2015 г. № 189 «Об утверждении требований к планам противопожарных мероприятий, разрабатываемым лесопользователями при долгосрочном лесопользовании»;

  - Приказ Председателя Комитета лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства РК от 13 августа 2015 г. № 211 «О запрете рубок в саксауловых насаждениях на участках государственного лесного фонда»;

  - Приказ и.о. Председателя комитета лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства РК от 11 декабря 2015 года № 319 «О запрете всех видов рубок леса на участках государственного лесного фонда».

  12. Не все термины, используемые в тексте Лесного кодекса, раскрываются в статье 4 «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе».  

  Например:  

  - «бальнеологические свойства леса» (пункт 2 ст. 9);

  - «хлысты», «сортименты» (подпункт 6-3) ст. 26; пункт 3 ст. 36);

  - «реинтродукция», «интродукция», «аборигенная флора и фауна», «аборигенные виды растений» (пункты 1, 3 ст. 75);

  - «лесосеменное районирование» (оглавление, подпункт 18-6) п. 1 ст. 13; абзац девятый подпункта 9) п. 2 ст. 13; подпункт 7) п. 2 ст. 21; подпункт 9) ст. 26; статья 79);  

  - «антропогенный фактор» (пункт 1 ст. 86);

  - «лесопатологический мониторинг» (подпункт 5) ст. 110).

  13. Согласно пункту 1 ст. 9 Лесного кодекса, лесные ресурсы состоят из запасов древесины, живицы и древесных соков, второстепенных древесных ресурсов, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, иных продуктов растительного и животного происхождения, находящихся, накапливаемых и добываемых в лесном фонде.

  Между тем, как сообщил руководитель рабочей группы по экономическим вопросам комиссии по земельной реформе Акылбек Куришбаев, члены группы выступили против сокращения земель лесного фонда, доля которых в Казахстане составляет всего 5%.

  Кроме того, по его словам, во время заседаний рабочей группы эксперты убедились в том, что существует большое препятствие для эффективного использования пастбищ в лесном фонде местным населением для выпаса скота.

  Например, площадь лесных фондов и особо охраняемых территорий в Казахстане составляет около 41 млн га. Из них около 10 млн га отведенных под специальные пастбища. Это большая возможность. Наше предложение - совершенствование законодательства в части предоставления в аренду пастбищ и сенокосов из лесных угодий, - отметил Куришбаев [4].

  В связи с актуальностью для Казахстана вопроса пастбищ, пункт 1 ст. 9 Лесного кодекса целесообразно изложить в следующей редакции: «1. Лесные ресурсы состоят из запасов древесины, живицы и древесных соков, второстепенных древесных ресурсов, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных растений и технического сырья, иных продуктов животного и растительного происхождения, в том числе для нужд пастбищ, находящихся, накапливаемых и добываемых в лесном фонде».  

  14. Согласно статье 11 Кодекса, к должностному лицу и системе государственных органов, осуществляющих государственное управление в области охраны, защиты, пользования лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения, относятся Президент Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, уполномоченный орган, ведомство уполномоченного органа и территориальные подразделения ведомства уполномоченного органа, а также местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения, столицы в пределах их компетенции, определенной Конституцией, настоящим Кодексом, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан.

  Данная статья (с учетом последующих изменений) изложена в редакции Закона РК от 5 июля 2011 г. № 452-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам пересмотра компетенции уполномоченных государственных органов и Правительства Республики Казахстан на принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к проверяемым субъектам».

  В этой связи обращаем внимание на следующие моменты.

  Во-первых, представляется уязвимым применение термина «должностное лицо» к коллективным образованиям (Правительство Республики Казахстан, уполномоченный орган, ведомство уполномоченного органа и территориальные подразделения ведомства уполномоченного органа, а также местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения, столицы).

  Во-вторых, термин «должностное лицо» традиционно и органично используется в Лесном кодексе в различных сочетаниях и смыслах: «должностное лицо государственной лесной инспекции Республики Казахстан», «должностное лицо государственной лесной охраны Республики Казахстан» (подпункты 18-16), 18-17) ст. 13), «должностное лицо ведомства уполномоченного органа, территориальных подразделений» (пункты 2, 3, 5, 10, 14, 15 ст. 19-1; пункты 2, 3 ст. 19-2), «должностные лица государственной лесной инспекции» (пункт 1 ст. 20; название, пункты 1, 2, 3, 4 ст. 21), «должностное лицо, ответственное за проведение указанных рубок и лесопользования» (пункт 7 ст. 36), «должностные лица [организаций], пользующихся лесным фондом» (подпункты 1), 5) п. 2 ст. 69), «должностные лица государственной лесной охраны» (пункты 4, 5, 6 ст. 69; название, пункты 1, 2, 3 ст. 70).  

  Таким образом, некорректное введение в статью 11 Кодекса термина «должностное лицо» нарушило его привычное толкование и использование.  

  15. В Кодексе неоднозначно и нечетко проведено разграничение понятий «лесовладение» и «лесопользование», а также наблюдается их несоответствие положениям Гражданского кодекса РК (Общая часть).

  Согласно пункту 3 ст. 1 Гражданского Кодекса РК, к семейным, трудовым отношениям и отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются соответственно семейным, трудовым законодательством, законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды.  

  Пунктом 1 ст. 195 Гражданского кодекса РК установлено, что к вещным правам наряду с правом собственности относятся:

  1) право землепользования;

  2) право хозяйственного ведения;

  3) право оперативного управления;

  3-1) право ограниченного целевого пользования чужой недвижимостью (сервитут);

  4) другие вещные права, предусмотренные настоящим Кодексом или иными законодательными актами.

  Следуя логики законодателя, к «другим» вещным правам относятся, в том числе, предусмотренные Лесным кодексом права лесовладения и лесопользования.

  В соответствии с пунктом 2 ст. 195 ГК РК, к вещным правам применяются нормы о праве собственности, если иное не предусмотрено законодательством или не противоречит природе данного вещного права.

  В этой связи, с использованием системного толкования (с учетом частей второй, третьей п. 2 ст. 188 ГК РК, пункта 2 ст. 5 Лесного кодекса), под лесовладением следует понимать юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание объектами лесного фонда Республики Казахстан, включая земли лесного фонда. В свою очередь, под лесопользованием - юридически обеспеченную возможность извлекать из объектов лесного фонда, включая земли лесного фонда, их полезные естественные свойства, а также получать от них выгоды.  

  Однако Лесным кодексом предусмотрено иное понимание указанных вещных прав.  

  Так, согласно подпункту 37) ст. 4 Лесного кодекса, лесовладение - право владения и пользования участками государственного лесного фонда, предоставляемое Правительством Республики Казахстан государственным лесовладельцам для ведения лесного хозяйства и лесопользования, функционирования особо охраняемых природных территорий, а также право владения, пользования и распоряжения частным лесным фондом, предоставляемое частным лесовладельцам в порядке, установленном настоящим Кодексом.

  Правомочия лесовладельцев раскрываются в статьях 24, 25 Лесного кодекса.

  Согласно подпункту 47) ст. 4 Лесного кодекса, лесопользование - юридически и экономически регламентированная деятельность по использованию лесных ресурсов и полезных свойств леса.

  Таким образом, из объема содержания лесовладения и лесопользования, как они используются в Лесном кодексе, следует, что право лесопользования поглощается правом лесовладения, поскольку лесовладение включает в себя правомочия владения, пользования и даже распоряжения объектами лесного фонда.  

  16. Согласно части первой п. 1 ст. 29 Лесного кодекса, право долгосрочного лесопользования на участках государственного лесного фонда возникает на основании протокола о результатах тендера и заключенного на его основе договора.

  Пунктом 1 ст. 915 Гражданского кодекса РК установлено, что при торгах в форме тендера его инициатор (организатор) обязуется на основе предложенных им исходных условий заключить договор (в качестве продавца, покупателя, заказчика, подрядчика, арендодателя, арендатора и т.п.) с тем из участников тендера, кто предложит лучшие для инициатора тендера условия договора.  

  Согласно пункту 5 ст. 915 ГК РК, с победителем тендера его инициатор заключает соответствующий договор. В случае отказа инициатора тендера заключить с победителем соответствующий договор, победитель тендера вправе взыскать причиненные ему убытки.  

  Таким образом, Гражданским кодексом установлено лишь одно основание возникновения права у победителя тендера - договор.  

  Составление (оформление) протокола же является лишь способом (средством) фиксации результатов проведенного тендера. При этом, несмотря на его составление (оформление), договор может быть и не заключен как по инициативе победителя тендера, так и в случае признания тендера несостоявшимся или недействительным до подписания договора.

  В этой связи в части первой п. 1 ст. 29 Лесного кодекса слова «протокола о результатах тендера и заключенного на его основе договора» следует заменить словами «договора, заключенного с победителем тендера».  

  17. Вызывает непонимание редакция пункта 1-1 ст. 31 Кодекса: «Лесные ресурсы на участках государственного лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства предоставляются в долгосрочное лесопользование на основании договора на ведение охотничьего хозяйства, заключенного в соответствии с законодательством Республики Казахстан в области охраны, воспроизводства и использования животного мира, с последующим оформлением договора между государственным лесовладельцем и лесопользователем.».

  Действующую редакцию необходимо привести в соответствии с истинными намерениями разработчика Закона РК от 15 июня 2017 г. № 73-VI «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам растительного и животного мира».

  18. Также вызывает возражения корректность введения в статью 32 Лесного кодекса подпункта 5-1).

  Конструкция статьи 32 Кодекса такова, что все подпункты, за исключением введенного Законом РК от 25 января 2012 г. № 548-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства, животного мира и особо охраняемых природных территорий» подпункта 5-1), изложены в именительном падеже.

  В этой связи подпункт 5-1) ст. 32 подлежит правке, например, путем дополнения словами «порядок и объемы».  

  18. Пунктом 2 ст. 58 Кодекса установлено, что информация о лесном фонде является государственной собственностью, порядок и условия ее использования физическими и юридическими лицами определяются уполномоченным органом в соответствии с международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

  В изученных нами источниках предлагаются различные понимания термина «информация», однако их можно свести к следующему - это разъяснение, представление, понятие о чём-либо, сведения независимо от формы их представления и т.п.  

  При этом право собственности является вещным правом, и собственник осуществляет принадлежащие ему правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении материализованных, овеществленных объектов.  

  Данное обстоятельство, вне зависимости от подходов к раскрытию термина «информация», свидетельствует о недопустимости применения к нему термина «собственность».  

  В этой связи в пункте 2 ст. 58 Лесного кодекса слова «является государственной собственность» целесообразно заменить нейтральными в этом смысле словами «принадлежит государству».  

 19. В Кодексе наблюдается дублирование, причем некорректное, его отдельных положений.

 Так, согласно пункту 1-2 ст. 31 Лесного кодекса, при долгосрочном лесопользовании на участках государственного лесного фонда могут осуществляться следующие виды лесопользования:

  1) заготовка древесины;

  2) заготовка живицы, древесных соков;

  3) пользование участками государственного лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;

  4) пользование участками государственного лесного фонда для научно-исследовательских целей;

  5) пользование участками государственного лесного фонда для оздоровительных, рекреационных, историко-культурных, туристских и спортивных целей;

  6) пользование участками государственного лесного фонда для выращивания посадочного материала древесных и кустарниковых пород и плантационных насаждений специального назначения;

  7) побочное лесопользование.

  В свою очередь, в соответствии с пунктом 1 ст. 88 Кодекса, в государственном лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования:

  1) заготовка древесины;

  2) заготовка живицы, древесных соков;

  3) заготовка второстепенных древесных ресурсов;

  4) побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, мараловодство, звероводство, размещение ульев и пасек, огородничество, бахчеводство, садоводство и выращивание иных сельскохозяйственных культур, заготовка и сбор лекарственных растений и технического сырья, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод и других пищевых продуктов, мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша);

  5) пользование участками государственного лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;

  6) пользование участками государственного лесного фонда для научно-исследовательских целей;

  7) пользование участками государственного лесного фонда для оздоровительных, рекреационных, историко-культурных, туристских и спортивных целей;

  8) пользование участками государственного лесного фонда для выращивания посадочного материала древесных и кустарниковых пород и плантационных насаждений специального назначения.

  Таким образом, при общей схожести указанных положений, пункт 1 ст. 88 Кодекса предусматривает также заготовку второстепенных древесных ресурсов, а также раскрывает понятие «побочное лесопользование».  

  Что же касается дублирования указанных положений в различных структурных элементах Кодекса, то в одном из указанных случаев (конечно, что условии необходимости его сохранения) целесообразно ограничиться отсылочной нормой.  

 20. В пункте 5 ст. 42 Кодекса использован термин «специальное законодательство Республики Казахстан».

  При этом его использование Законом РК 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах» предусмотрено лишь в отношении международных договоров. Так, согласно пункту 1 ст. 6 этого Закона, порядок заключения, выполнения, изменения, дополнения и прекращения международных договоров Республики Казахстан определяется специальным законом.

  Таковым является Закон РК от 30 мая 2005 г. № 54-III «О международных договорах Республики Казахстан».

 В этой связи в пункте 5 ст. 42 Лесного кодекса слово «специальным» подлежит исключению.

 21. Пунктом 1 ст. 113 Лесного кодекса определены виды нарушений в области охраны, защиты, пользования лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения (всего двадцать подпунктов).

 Однако ответственность по указанным основаниям может наступать лишь в том случае, если соответствующие составы правонарушений содержатся в Кодексе РК об административных правонарушениях.

  Настоящее правило находит свое отражение в пункте 1 ст. 1 КоАП: Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса.

 В этой связи присутствие указанного перечня в Лесном кодексе не представляется обоснованным и целесообразным.  

 Более того, статья 113 поглощается статьей 114 Лесного кодекса.  

 22. По этому же основанию имеются замечания по пункту 5 ст. 19-1 Лесного кодекса: должностное лицо ведомства уполномоченного органа, территориальных подразделений незамедлительно передает материалы в правоохранительные органы, если ущерб составляет сто месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете и действующих на 1 января соответствующего финансового года, либо его превышающий.

  Думается, что одного лишь факта причинения ущерба в размере 100 и более месячных расчетных показателей недостаточно для уголовного преследования причинителя вреда.

  Это возможно лишь при наличии в Уголовном кодексе РК соответствующих составов уголовных правонарушений, что находит свое отражение в пункте 1 ст. 1 УК: уголовное законодательство Республики Казахстан состоит из настоящего Уголовного кодекса Республики Казахстан. Иные законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат применению только после их включения в настоящий Кодекс.

 23. Вызывает сомнения сам вопрос о придании анализируемому правовому акту формы кодекса.  

  Согласно подпункту 11) ст. 1 Закона РК о правовых актах, кодекс - закон, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие однородные важнейшие общественные отношения, предусмотренные статьей 8 настоящего Закона.

  Как нами уже отмечалось, Казахстан относится к малолесным государствам. Лесами покрыто чуть более четырех процентов его территории (с учетом саксауловых насаждений, на долю которых приходится практически половина лесопокрытой площади).

  В этой связи говорить о том, что общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом, по охране, защите, воспроизводству, повышению экологического и ресурсного потенциала лесного фонда, его рациональному использованию являются для Республики Казахстан важнейшими, серьезных оснований мы не усматриваем.

  Более того, по общему правилу (ст. 11 Закона о правовых актах), кодекс, как и любой другой нормативный правовой акт, должен регулировать общественные отношения непосредственно в силу того, что он имеет прямое действие.  

  Опираясь на высказанную М.К. Сулейменовым по этому вопросу позицию, отметим, что поскольку кодексом устанавливаются основополагающие нормы, он может предусматривать принятие нормативного правового акта, дополняющего нормы самого кодекса. При этом действие такого дополнительного акта не может заменять собой действие самого кодекса. Казахстанское законодательство не предполагает регулирование однородных отношений отсылочными нормами [5].

  При этом в Лесном кодексе нами обнаружено не менее 120 бланкетных норм. Число же содержащихся в нем статей - 121.  

  Такая конструкция нарушает указанные требования о прямом действии кодекса и не обеспечивает стабильность правового регулирования общественных отношений. Нормы кодекса должны быть ясными и однозначными, рассчитанными на длительное и устойчивое регулирование общественных отношений.

  ______________

   Сноски:

  1. Карибаева К., Лонг Чао, Конг Чж, Пэн Пэн, Сяо Цзюнь, Чжай Хунбо, Родионов А., Тойлыбаева Ш., Устемиров К. Леса и лесное хозяйство Республики Казахстан // https://kap.kz/file/2019/04/25/lesa-і-lesnoe-khozyaystvo-respubliki-kazakhstan-.pdf

  2. Мадалиев Д.Б. Относительно изменения в Лесной кодекс РК // ИС Параграф, 8 мая 2014 г.

  3. Там же.

  4. Казахстан использует систему координат 1942 года для управления земельными ресурсами // Zakon.kz., 10 апреля 2021 г. https://www.zakon.kz/5064791-kazahstan-ispolzuet-sistemu-koordinat.html

  5. Сулейменов М.К. Избранные труды по частному праву (2011-2016). Том 2. Смежные отрасли и институты права. - Алматы, 2016. - С. 60-61.