Документ на русском языке

О Стратегическом плане Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий на 2014 - 2018 годы Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1565

Редакция с изменениями и дополнениями по состоянию на 12.06.2014 г.

В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года Правительство Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ :

1. Утвердить прилагаемый Стратегический план Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий на 2014 – 2018 годы.

1. Настоящее постановление вводится в действие с 1 января 2014 года и подлежит официальному опубликованию.

Премьер-Министр Республики Казахстан С. Ахметов

Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 1565

Стратегический план Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий на 2014 – 2018 годы

1. Миссия и видение Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий

Миссия

Обеспечение эффективного функционирования субъектов естественных монополий и развитие инфраструктурных отраслей экономики на основе баланса интересов потребителей, субъектов естественных монополий и регулируемых рынков.

Видение

Предсказуемый уровень тарифов на регулируемые услуги, эффективно функционирующие субъекты, беспрепятственный и недискриминационный доступ к услугам субъектов естественных монополий, защита прав потребителей.

2. Анализ текущей ситуации и тенденции развития деятельности субъектов естественных монополий и субъектов регулируемого рынка

Стратегическое направление

1. Обеспечение условий эффективного функционирования и развития субъектов естественных монополий и регулируемого рынка.

1. Основные параметры развития регулируемой деятельности субъектов естественных монополий.

Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий (далее – Агентство) осуществляет руководство в сферах естественных монополий и на регулируемых рынках в соответствии с законодательством о естественных монополиях и регулируемых рынках.

В соответствии с законодательством о естественных монополиях и регулируемых рынках в настоящее время в сферах естественных монополий осуществляют свою деятельность 1194 субъекта естественной монополии (далее - СЕМ), оказывающих 1627 регулируемых услуг, в том числе:

850 – в сфере водоканализационных систем;

456 – в сфере электро- и теплоэнергетики;

279 – в сфере транспорта;

52 – в сфере транспортировки нефти и газа.

С учетом совершенствования законодательства в целях привлечения инвесторов стало возможным введение с 1 января 2013 года РЭКами тарифов по методу сравнительного анализа (бенчмаркинг). Одним из преимуществ метода является минимизация «человеческого фактора» при принятии решений.

В дальнейшем планируется расширение стимулирующих методов регулирования.

В рамках повышения инвестиционной привлекательности и модернизации регулируемого сектора принят Комплексный план внедрения новых механизмов тарифообразования на воду на 2013 – 2015 годы, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2012 года № 1779 (далее – Комплексный план).

Комплексным планом предусматривается широкомасштабная модернизация и реконструкция водоканалов, внесение изменений и дополнений в ряд нормативных правовых актов, целью которых является экономия воды, увеличение источников для финансирования инвестиций.

Еще одним новым методом регулирования является переход субъектов естественных монополий малой мощности от заявочной кампании на уведомительный характер.

Одним из главных факторов роста тарифов является привлечение инвестиций для обновления и модернизации активов субъектов естественных монополий тепловых сетей, сетей водоканалов. По итогам 2012 года сумма инвестиций составляет 208,8 млрд. тенге, что больше прошлого периода на 46 % или 66 млрд. тенге.

В результате привлечения инвестиций по итогам 2012 года достигнут:

уровень нормативных технических потерь базовых субъектов естественной монополии в электрических сетях – 13,62 %, в тепловых сетях – 19,78 % и водохозяйственных сетях – 19,06 %;

уровень сверхнормативных потерь (при их наличии) базовых субъектов естественных монополий в электрических сетях – 0,16 %, в тепловых сетях – 2,32 % и водохозяйственных сетях – 1,74 %.

Чтобы обеспечить потребителей стабильности и предсказуемости тарифов, повышение качества услуг за счет вложения инвестиций в модернизацию активов Агентством утверждаются инвестиционные тарифы (среднесрочные и долгосрочные).

Так, в 2012 году количество субъектов естественной монополии, работающих по инвестиционным тарифам, составило 59, из них 45 субъектов естественной монополии являются базовыми. Все принимаемые решения по изменению тарифов осуществляются в рамках одобренного коридора в инфляцию.

12 марта 2013 года на Совете по экономической политике при Премьер-Министре Республики Казахстан одобрен коридор вклада в инфляцию от регулируемых Агентством услуг на 2013 год, который составляет 1,2 %, факт за 2012 год составил 1,166 %.

Также, данные статистики свидетельствуют о том, что на протяжении прошлых лет рост цен на регулируемые коммунальные услуги не только не превышает темпов инфляции, но и имеет более низкий уровень. Что касается цены на электрическую энергию, то модернизация сферы генерации уже на сегодняшний день позволяет избежать энергозависимости страны.

В целях повышения эффективности деятельности СЕМ и обеспечения стабильного уровня регулируемых тарифов Агентством будет продолжена работа, направленная на:

1) модернизацию регулируемого сектора;

2) расширение применения методов стимулирующего регулирования;

3) содействие переходу к «зеленой экономике» - экономия электроэнергии и воды;

4) ликвидацию сверхнормативных (при их наличии) и снижение нормативных технических потерь СЕМ в электрических, тепловых и водохозяйственных сетях;

5) оптимизацию норм расходов сырья и материалов базовых СЕМ;

6) увеличение количества базовых СЕМ, работающих по среднесрочным или долгосрочным тарифам.

2. Анализ основных проблем.

В сферах естественных монополий до настоящего времени существует проблема изношенности и технологической отсталости производств, и связанные с этим низкая эффективность и потери.

В настоящее время износ основных средств по всем сферам естественных монополий коммунального сектора в среднем составляет 60 - 65 %. В целом, динамика показателя износа по базовым субъектам коммунального сектора за 2010 – 2012 годы свидетельствует о тенденции к его снижению (не более 1 % в год).

Проблему накопленного годами износа основных средств невозможно решить одномоментно через тариф, так как это приведет к росту тарифов на регулируемые услуги в разы.

Учитывая ограниченность ресурса потребителей Агентством проводится работа по привлечению СЕМ заемных средств для широкомасштабной модернизации активов.

Взаимосвязанной с состоянием производственных активов остается проблема высоких уровней потерь в сетях субъектов. К 1 января 2014 года ожидается ликвидация сверхнормативных потерь у базовых субъектов. Вместе с тем, необходимо отметить высокий уровень нормативных потерь в сравнении с мировыми показателями.

По итогам 2012 года:

1) уровень нормативных технических потерь базовых субъектов естественной монополии в электрических сетях – 13,62 %, в тепловых сетях – 19,78 % и водохозяйственных сетях – 19,06 %;

2) уровень сверхнормативных потерь (при их наличии) базовых субъектов естественных монополий в электрических сетях – 0,16 %, в тепловых сетях – 2,32 % и водохозяйственных сетях – 1,74 %.

По-прежнему проблемным остается вопрос оснащения приборами учета. Средняя оснащенность общедомовыми приборами учета тепловой энергии составляет порядка 41 %, индивидуальными приборами учета воды в среднем 85 %.

3. Оценка основных внешних и внутренних факторов.

В отраслях, где задействованы СЕМ, генерируются ресурсы по производству товаров и услуг для всей экономики страны и жизнеобеспечения населения. Субъекты поставляют воду и тепловую энергию, передают и распределяют электрическую энергию, транспортируют нефть и газ, оказывают транспортные услуги.

С июля 2012 года с учетом внесенных поправок в Закон от 9 июля 1998 года «О естественных монополиях и регулируемых рынках» инвестиционные программы государственных коммунальных предприятий утверждаются территориальными департаментами Агентства совместно с местными исполнительными органами.

Это позволило:

1) упростить процедуру утверждения инвестиционных программ и исключить необходимость утверждения в отраслевом министерстве;

2) местным исполнительным органам определять приоритеты инвестиционной деятельности ГКП;

3) усилить контроль за исполнением инвестиционных обязательств.

С учетом совершенствования законодательства стало возможным внедрение дифференцированных тарифов:

1) на электроэнергию – по зонам суток (во всех регионах), в зависимости от объемов потребления (3-х уровневые тарифы для населения) в целях создания благоприятных условий при оплате за электроэнергию для социально-уязвимых слоев населения;

2) на воду – по группам потребителей, в зависимости от объемов потребления, в зависимости от наличия или отсутствия приборов учета, направленных на стимулирование к экономному потреблению воды производственных предприятий и бюджетных организаций, для которых устанавливается более высокий тариф на услуги водоснабжения;

3) на теплоэнергию – в зависимости от наличия или отсутствия приборов учета. Теперь потребители с общедомовыми приборами учета тепла будут иметь более низкий тариф в отличие от тех потребителей, которые отказываются устанавливать данные приборы учета.

В целом результатами внедрения дифференцированных тарифов являются экономия электроэнергии (в 2012 году около 163,8 млн. кВт.ч), воды до 17 % (в 2012 году 2 млрд. тенге), топлива (в 2012 году около 41 тыс. тонн угля), экономия средств потребителей (в 2012 году около 1,5 млрд. тенге за счет электроэнергии), стимулирование к установке приборов учета и возможность выбора потребителями тарифного плана.

Анализ внутренних и внешних факторов показал следующее:

сильные стороны:

Регулирование деятельности субъектов осуществляется с соблюдением баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий и регулируемых рынков, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие инфраструктурных отраслей экономики.

Слабые стороны:

1. Значительный физический и моральный износ основных средств субъектов и слабое техническое состояние.

Изношенные основные средства обновляются медленными темпами.

Состояние субъектов практически всех сфер, особенно коммунального сектора, характеризует низкий уровень инвестиций в модернизацию и обновление изношенных производственных фондов.

2. Высокие уровни потерь в сетях субъектов.

Возможности:

Решение проблемных вопросов, связанных с созданием стимулов для повышения эффективности деятельности субъектов, необходимостью снижения неэффективных затрат, повышением инвестиционной привлекательности предприятий, путем:

1) совершенствования законодательства о естественных монополиях и регулируемых рынках.

Сегодня можно констатировать тот факт, что ранее поставленные задачи выполнены действующим Законом Республики Казахстан от 9 июля 1998 года «О естественных монополиях и регулируемых рынках». Вместе с тем, новые задачи развития страны, поставленные Главой государства в Стратегии – 2050, требуют создания условий для создания эффективной инфраструктуры экономики, совершенствования механизма защиты прав потребителей, расширения применения методов стимулирующего регулирования.

2) установления предельных тарифов, способствующих привлечению долгосрочных инвестиций на более льготных условиях, снижения рисков, связанных с нестабильностью экономики, а также стимулирующих к снижению производственных затрат.

При расчете предельного тарифа учитываются макроэкономические показатели развития страны, а также субъекты имеют возможность самостоятельно распоряжаться доходами от повышения эффективности производства.

3) внедрения альтернативного метода формирования тарифов.

До настоящего времени основным методом регулирования тарифов был метод экономически обоснованных расходов. Характеристика заключается в том, что поставщик ресурсов ежегодно обосновывает в органе регулирования тарифов сумму средств, которые ему необходимы для осуществления деятельности, данный метод чаще всего применяется на практике.

С 1 января 2013 года внедрен альтернативный метод формирования тарифов на основе результатов сравнительного анализа деятельности региональных электросетевых компаний (далее – РЭК). Преимуществом данного метода является то, что субъект самостоятельно распределяет и оптимизирует расходы в пределах установленного тарифного дохода. Внедрение указанного метода позволило регулятору оценить эффективность деятельности РЭК с учетом множества факторов и сравнивать их с моделью субъекта - лидера, чья деятельность наиболее эффективна.

Угрозы:

1) невыполнение инвестиционных обязательств по реконструкции и модернизации, приводящее к изношенности и технологической отсталости производств, связанных низкой эффективностью и потерей;

2) превышение уровня инфляции над заданными параметрами может привести к ухудшению макроэкономической стабильности;

3) несвоевременное принятие решений и соответствующих нормативных правовых актов, необходимых для эффективного функционирования системы Агентства могут повлиять на достижение целей Агентства.

В целях содействия развитию конкуренции в сферах (отраслях) государственного управления, находящихся в ведении Агентства, сокращение сфер естественных монополий необходимо осуществлять в тех сферах, где существует и развиты конкурентные условия.

Кроме того, содействие развитию конкуренции Агентством осуществляется путем установления обоснованных цен на продукцию, товары, услуги субъектов регулируемого рынка и обеспечение недискриминационного доступа к регулируемым услугам (товарам, работам).

Стратегическое направление 2. Защита прав потребителей:

1) Основные параметры развития механизмов защиты прав потребителей

Развитие системы государственного регулирования монопольного сектора, обеспечивающего защиту прав потребителей, является одним из основных и приоритетных направлений деятельности Агентства. Перед Агентством поставлена задача о необходимости принятия мер по обеспечению прозрачности формирования тарифов и усиления контроля за инвестиционными обязательствами субъектов естественных монополий.

Законом Республики Казахстан от 9 июля 1998 года «О естественных монополиях и регулируемых рынках» предусмотрены нормы в части информированности населения, прозрачности принимаемых решений, контроля за деятельностью субъектов и принятия мер реагирования в случае нарушений законодательства.

В этой связи:

1) проводятся публичные слушания по изменению тарифов с участием потребителей (за 2012 год проведено 464 публичных слушаний);

2) проводятся ежегодные отчеты субъектов перед потребителями (за 2012 год проведено 723 отчетов);

3) введены временные компенсирующие тарифы 192 субъектам. Общая сумма возврата потребителям составила 2 млрд. тенге;

4) введен запрет на признание тарифной сметы коммерческой тайной;

5) проводятся заседания экспертных советов с привлечением потребителей для участия в экспертизе тарифов и цен (действует 16 региональных Экспертных советов и 3 республиканских);

6) создано 36 лекторских групп, которыми проведено 1150 выездных встреч с населением городов, районов с охватом более чем 20 тыс. человек.

В рамках контроля за соблюдением законодательства и недопущением нарушений прав потребителей, в 2012 году проведено 471 проверок, внесено 744 предписаний об устранении нарушения законодательства, вынесено 382 постановлений по делам об административных правонарушениях, принято участие в 376 судебных разбирательствах. Взыскано более 205 млн. тенге в виде штрафных санкций.

Для удобства потребителей Агентством разработан калькулятор потребителя, где каждый житель через Интернет-ресурсы Агентства может проверить правильность выставленных счетов в течение нескольких минут.

На сайте Агентства размещаются утвержденные тарифные сметы, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, а по результатам проверки размещаются отчеты об их исполнении по каждому мероприятию.

В рамках совершенствования разрешительной системы, направленной на сокращение лицензируемых видов деятельности Агентством проделана определенная работа. Так, если до 30 января 2012 года Агентство осуществляло лицензирование 6 видов деятельности, включающих 21 подвид, то с 30 января 2012 года данные виды деятельности сокращены до 4, включающих 4 подвида, а с 10 августа 2012 года Агентство осуществляет лицензирование 2 видов, включающих 2 подвида.

В настоящий момент выдача лицензий осуществляется в электронном формате.

В рамках совершенствования разрешительной системы, направленной на повышение качества оказания государственных услуг, Агентством проделана определенная работа.

Так в соответствии с Программой развития «электронного правительства» на 2008-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 ноября 2007 года № 1155-1, Агентство включено в пилотный проект по разработке и внедрению информационной системы «Государственной базы данных» «Е-Лицензирование» (далее – ИС «ГБД «Е-лицензирование»), разработанной Агентством по информатизации и связи Республики Казахстан.

Создание веб-портала «электронного правительства» было необходимо для того, чтобы сделать работу органов власти более эффективной, открытой и доступной для граждан. Раньше каждый государственный орган «жил своей жизнью» и мало соприкасался с остальными, а гражданам приходилось обходить множество инстанций, чтобы собрать всевозможные справки, подтверждения и прочие бумаги. Все это превращало процесс получения одной государственной услуги в бесконечную ходьбу по учреждениям.

Веб-портал «электронного правительства» – это единый механизм взаимодействия государства и граждан, а также государственных органов друг с другом, обеспечивающий их согласованность при помощи информационных технологий. Именно этот механизм позволил сократить очереди в государственных учреждениях и упростить, и ускорить получение справок, свидетельств, разрешительных документов и т.д.

Ранее соискателю лицензии требовалось осуществлять сбор документов на бумажном носителе, отправлять документы лицензиару, при этом, имея сопутствующие расходы, теряя массу времени для этих целей.

В связи с внедрением ИС «ГБД «Е-лицензирование» в рамках веб-портала «электронного правительства», процедура получения лицензии намного упростилась в сторону сокращения расходов на транспорт, времени обработки заявок, отслеживания рассмотрения заявок и ускорения выдачи готовых документов, и самый важный аспект - исключения прямого контакта заявителя с государственным органом, что практически исключает факты возможных коррупционных деяний.

В настоящее время в Агентство через ИС «ГБД «Е-лицензирование» поступают заявления по оказанию государственных услуг.

В свою очередь, рассмотрение данных заявлении через ИС «ГБД «Е-лицензирование» эффективно, поскольку документы на выдачу лицензий предоставляются в виде электронных сканированных копий, прикрепляемых к электронному запросу, удостоверенной электронной цифровой подписью, что позволяет экономить денежные средства, время, а также обеспечивает подтверждение достоверности представленных документов.

В настоящее время Агентством, в рамках Планов мероприятий по оптимизации бизнес-процессов, сокращению количества документов, требуемых от населения при оказании государственных услуг «Выдача лицензии на осуществление деятельности по покупке электрической энергии в целях энергоснабжения» и «Выдача лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации магистральных газопроводов, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов», проделана работа по сокращению предоставляемых документов для получения государственной услуги путем перевода некоторых документов в форму сведений.

Сегодня участие общественных организаций и потребителей при утверждении тарифов обеспечивается через функционирующие во всех регионах Экспертные Советы.

Проекты всех нормативных правовых актов направляются аккредитованным общественным организациям для экспертизы.

Подписаны Меморандумы о сотрудничестве между Агентством и Национальной экономической палатой Казахстана «Союз «Атамекен», и с Республиканским Общественным Объединением Национальная «Лига потребителей», принят план мероприятий по реализации совместных действий Агентства и Ассоциации «Көмекші».

В целях совершенствования механизма защиты прав потребителей Агентством будет продолжена работа, направленная на:

1) обеспечение прозрачности формирования тарифов;

2) усиление контроля за целевым использованием средств, предусмотренных тарифной сметой, в том числе исполнением инвестиционных программ субъектов естественных монополий;

3) повышение роли общественных организаций по защите прав потребителей;

4) усиление информационной работы по повышению правовой грамотности населения в области защиты своих прав как потребителей;

5) оптимизация разрешительных процедур.

2. Анализ основных проблем:

Сегодня контроль за соблюдением законодательства в области защиты прав потребителей осуществляется различными государственными органами.

В результате меры реагирования по жалобам потребителей носят точечный, несистемный характер и основаны в большей степени на использовании административного ресурса.

Проведен анализ поступивших в Агентство обращений за 2012 год. Из общего количества обращений жалобы составляют 7 %. При этом порядка 40 % жалоб одновременного затрагивают компетенцию других государственных органов. Из общего количества обращений (8491 шт) жалобы составляют 7 % (или 599 шт), в том числе от физических лиц – 61 % (или 366 шт) и юридических лиц – 39 % (193 шт). Наибольшее количество жалоб поступило в г. Астана (19 %), Жамбылской (18 %), Костанайской (16 %) областях и в центральный аппарат Агентства (14 %). По отраслям экономики больше всего жалуются в сфере электроснабжения (46 %) и теплоснабжения (26 %). По содержанию наибольшую долю занимают жалобы на уровень тарифа (33 %) и на необоснованно выставленные счета (28 %).

Одним из факторов, сдерживающих развитие малого и среднего бизнеса, а также индивидуально-жилищного строительства являются нарушения СЕМ сроков и правил выдачи технических условий на присоединение потребителей к инфраструктурным сетям или, другими словами, разного рода задержки с функционированием нового объекта предпринимательской деятельности.

3. Оценка основных внешних и внутренних факторов

Особым способом государственного воздействия на естественных монополистов являются определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения, если их потребности невозможно удовлетворить в полном объеме. Деятельность СЕМ позволяет выборочно удовлетворять запросы потребителей, поэтому здесь необходимо государственное вмешательство.

Бремя доказывания, отсутствия возможности оказывать потребителю услуги, выполнить соответствующие работы возложено на СЕМ.

На сегодняшний день недискриминационный доступ к регулируемым услугам СЕМ обеспечивается посредством равного доступа к регулируемым услугам.

Анализ внутренних и внешних факторов показал следующее:

Сильные стороны:

Государственное регулирование деятельности СЕМ осуществляется с соблюдением баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий и регулируемых рынков.

Слабые стороны:

1) Отсутствие информации о дополнительных мощностях.

Отсутствие данной информации создает предпосылки для варьирования в принятии решения по присоединению дополнительных мощностей.

2) Высокие уровни загруженностей в определенных регионах.

Возможности:

Решение проблемных вопросов, путем:

1) совершенствования законодательства о естественных монополиях и регулируемых рынках.

Необходимо обязать СЕМ опубликовывать информацию о дополнительных мощностях.

2) привлечение инвестиций с целью увеличения объемов оказываемых услуг.

Угрозы:

1) невыполнение инвестиционных обязательств;

2) несвоевременное принятие решений и соответствующих нормативных правовых актов, необходимых для эффективного функционирования системы Агентства, могут повлиять на достижение целей Агентства.

3. Стратегические направления, цели и задачи, целевые индикаторы, мероприятия и показатели результатов

3.1. Стратегические направления, цели и задачи, целевые индикаторы, мероприятия и показатели результатов

Стратегическое направление 1. Обеспечение условий эффективного функционирования и развития субъектов естественных монополий и регулируемого рынка.

Цель 1.1. Повышение эффективности деятельности субъектов естественных монополий

Коды бюджетных программ, направленных на достижение данной цели 001, 004.

Задача 1.1.1. Повышение эффективности деятельности СЕМ в области электро- и теплоэнергетики, водохозяйственных и канализационных систем

Задача 1.1.2. Повышение эффективности деятельности СЕМ в сфере железнодорожного транспорта

Задача 1.1.3. Повышение эффективности деятельности СЕМ в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов, хранение, транспортировка газа или газового конденсата, эксплуатации газораспределительных установок и газопроводов

Задача 1.1.4. Повышение эффективности деятельности СЕМ в сфере аэронавигации, портов и аэропортов

Цель 1.2. Недопущение необоснованного роста цен на продукцию, товары, услуги субъектов регулируемого рынка

Задача 1.2.1. Недопущение необоснованного роста цен на продукцию, товары, услуги субъектов регулируемого рынка в области электроэнергетики

Задача 1.2.2. Недопущение необоснованного роста цен на продукцию, товары, услуги субъектов регулируемого рынка в области железнодорожного транспорта, гражданской авиации, портовой деятельности

Задача 1.2.3. Недопущение необоснованного роста цен на продукцию, товары, услуги субъектов регулируемого рынка в области газа, производства нефтепродуктов, транспортировки нефти

Стратегическое направление 2. Обеспечение баланса интересов потребителей, СЕМ и субъектов регулируемого рынка.

Цель 2.1. Обеспечение баланса интересов потребителей, СЕМ и субъектов регулируемого рынка посредством контрольных мер

Коды бюджетных программ, направленных на достижение данной цели 001, 004.

Задача 2.1.1. Обеспечение недискриминационного доступа к регулируемым услугам (товарам, работам)

Задача 2.1.2. Обеспечение баланса интересов между потребителем и СЕМ, удовлетворенность качеством регулируемых услуг

Цель 2.2. Обеспечение баланса интересов потребителей, СЕМ и субъектов регулируемого рынка посредством обеспечения публичности

Задача 2.2.1. Повышение прозрачности