О развитии законодательства о государственных предприятиях в Республике Казахстан.

 Институт частного права Каспийского общественного университета, заместитель председателя правления ТОО «SB Capital» (Алматы, Казахстан), член Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор

 В соответствии с казахстанским законодательством государственное предприятие признается организационной формой коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность с использованием государственного имущества. Восприятие этой формы в Гражданском кодексе Республики Казахстан (Общая часть), принятом 27 декабря 1994 года, («ГК») обусловлено традициями правового регулирования советского периода. Как отметил О.С. Иоффе, признание за социалистическими организациями статуса юридического лица и наличия у них гражданской правосубъектности осуществлено уже на уровне первых советских гражданских кодексов ввиду «замены товарно-денежных отношений системой прямого централизованного распределения».1 В условиях плановой экономики преобладающее использование форм унитарного типа, когда государственные предприятия и учреждения основывались на государственной собственности и не являлись собственниками закрепленного за ними имущества, признано объективно существовавшим феноменом.2 

 Таким образом, правовое регулирование положения государственных предприятий за период с 1922 года стало традиционным для казахстанского законодательства. В частности, в соответствии с применявшимся на территории Казахстана Гражданским кодексом РСФСР от 31 октября 1922 года «участие государственных предприятий в гражданском обороте определялось особыми правилами», устанавливалась специальная правоспособность госпредприятий, а существование предприятия обусловливалось соблюдением его уставной компетенции: предприятие могло быть прекращено, если оно уклонялось от предусмотренной уставом цели (как, впрочем, и когда органы предприятия в своей деятельности «уклонялись в сторону, противную интересам государства»). Госпредприятия, если они были переведены на хозяйственный расчет и не финансировались в сметном порядке, выступали в обороте как самостоятельные и не связанные с казною юридические лица, но за свои долги они отвечали лишь имуществом, «состоящим в их свободном распоряжении, т.е. не изъятым из оборота». В данном случае изъятие из оборота, по смыслу ст.ст.21 и 22 ГК РСФСР, означало применение к имуществу режима государственной собственности, не позволявшего этому имуществу быть предметом частного оборота и быть отчужденным в собственность частных лиц, выступать предметом залога или быть «обращаемым на удовлетворение кредиторов в порядке взыскания».3 

 В то же время, О.С.Иоффе указал, что как только позднее в сфере имущественных отношений вновь стали появляться элементы товарно-денежного обмена, проблема правосубъектности упомянутых организаций стала одной из «наиболее существенных и значительных проблем советской цивилистической теории».4 Как подчеркивает В.Ф.Яковлев, «отношения имущественного оборота между государственными предприятиями, принадлежавшими одному собственнику, по существу не были подлинными товарно-денежными связями между собственниками, а представляли собой имущественные отношения, обусловленные лишь использованием товарно-денежной формы».5 Именно в связи с этим основными проблемами стали, с одной стороны, идентификация и теоретическое обоснование правовой природы имущественных прав государственного предприятия на закрепленное за ним имущество, собственником которого является советский народ, организованный в государство, при том, что за государственной собственностью признавалось его единство. Одновременно требовалось объяснить, каким образом и на основе каких принципов осуществляется оперативное управление закрепленным за госпредприятием имуществом, функционирование которого обеспечивается деятельностью его коллектива под руководством ответственного руководителя предприятия, назначенного государством. 

 При решении первой из упомянутых проблем, как отмечает Е.А.Суханов, «в советском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое «ограниченное вещное право».6 Были изобретены отдельные правовые конструкции, при которых за юридическими лицами имущество могло быть закреплено на праве оперативного управления, а позднее - на праве хозяйственного ведения. Ю.Г.Басин и М.К.Сулейменов определенно отметили, что на праве хозяйственного ведения имущество может принадлежат только государственным предприятиям, а на праве оперативного управления имущество закрепляется за юридическими лицами, которые в большинстве своем также являются государственными (казенные предприятия и государственные учреждения).7 Казахстанскими цивилистами утверждается производный характер этих прав государственных предприятий, осуществление которых обусловливается усмотрением собственника закрепляемого за ними имущества.8 

 Что касается проблемы управления госпредприятием, то в науке советского гражданского права было предложено несколько теорий, включая теорию коллектива (впервые сформулированную А.В.Венедиктовым), теорию государства (С.И.Аскназий), теорию директора (наиболее развернуто представленную в работах Ю.К.Толстого)9 и теорию социальной реальности (Н.Г.Александров). Сущность всех этих теорий обобщенно изложена и рассмотрена О.С.Иоффе, который констатировал, что именно теории коллектива «в период второй кодификации советского гражданского законодательства было суждено, наряду с критическими соображениями, встретить самую широкую поддержку в литературе, а затем и определенное законодательное признание», в т.ч. применительно к деликтоспособности «закон в лице Основ гражданского законодательства 1961 г. и республиканских гражданских кодексов 1963-1964 гг. прямо признает деятельность рабочих и служащих деятельностью самого юридического лица». Он также отметил и ряд других направлений, в которых теория коллектива получила легальную поддержку.10 

 Так, с принятием Гражданского кодекса Казахской ССР 28 декабря 1963 года государственные предприятия и иные государственные организации, «состоящие на хозяйственном расчете, имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс» были также признаны видом юридических лиц (ст.24). Применялся общий принцип специальной правоспособности юридических лиц, когда в их уставах должны были быть установлены цели деятельности (ст.24), а сделки, совершенные юридическим лицом в противоречие с установленными целями его деятельности, являлись недействительными (ст.48). В соответствии с целями деятельности госпредприятия (а также плановыми заданиями и назначением имущества) за ним закреплялось государственное имущество на праве оперативного управления имуществом, а если это имущество относилось с основным средствам госпредприятий, то оно не могло быть отчуждено гражданам, выступать предметом залога, и на него не могло быть обращено взыскание по претензиям кредиторов, (ст.ст.85-1, 89, 91). Если же государственное имущество неправомерно отчуждено каким бы то ни было способом, оно могло быть истребовано от всякого приобретателя (ст.145).11 

 Позже, в соответствии с Законом СССР от 30 июня 1987г. «О государственном предприятии (объединении)» государственное предприятие было названо основным звеном единого народнохозяйственного комплекса, признано юридическим лицом, которое «пользуется правами и выполняет обязанности, связанные с его деятельностью, обладает обособленной частью общенародной собственности и имеет самостоятельный баланс» (ст.1). С полной однозначностью закреплено, что государство не отвечает по обязательствам предприятия, а предприятие не отвечает по обязательствам государства и других предприятий, организаций и учреждений (ст.2). Примечательным является то, что этот законодательный акт предоставил заметно больше свободы госпредприятиям в установлении договорных связей, в использовании и распоряжении закрепленным за ними имуществом и полученной прибылью, в том числе в части распоряжения основными средствами (ст.4). Еще более интересным (хотя и в какой-то мере вступившим в противоречие с сохраняющимся принципом специальной правоспособности государственных предприятий) явилось положение о том, что «предприятие, независимо от своего профиля, осуществляет производство товаров народного потребления и оказывает платные услуги населению. Оно может вести одновременно несколько видов деятельности (аграрно-промышленную, промышленно-торговую, промышленно-строительную, научно-производственную и другие)».12 

 Принятая 27 декабря 1994 года Общая часть ГК включает специальные положения о государственном предприятии как организационно-правовой форме коммерческих организаций (например, ст.ст.34, 102-104.), не допускает общей правоспособности госпредприятий (ст.35), прямо устанавливая специальную правоспособность для казенных предприятий (ст.ст.104 и 202), а также отдельно регламентируя право хозяйственного ведения (ст.196-201) и право оперативного управления (ст.ст.202-208) как особые виды вещных прав, на основе которых госпредприятия осуществляют правомочия в отношении полученного ими государственного имущества для целей их деятельности. Вместе с тем, действующая редакция ГК особо регулирует вопросы соотношения ответственности государства по обязательствам госпредприятия (по-разному, в зависимости от того, на каком праве предприятие реализует правомочия в отношении закрепленного за ним имущества), что представляется более эффективно способствующим надежности оборота.

В целях реализации общих положений ГК был принят Закон от 19 июня 1995 года «О государственном предприятии»,13 в соответствии с которым госпредприятие могло быть основано на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (казенное предприятие), а в зависимости от вида государственной собственности они подразделялись на находящиеся в республиканской собственности и находящиеся в коммунальной собственности (соответственно, республиканские и коммунальные госпредприятия). Было определено назначение госпредприятий, установлена и обеспечена наступлением правовых последствий их специальная правоспособность (ст.8). Форма акта и заголовок изложены в редакции Закона  РК от 11.06.04 г. № 561-II (см. стар. ред. ) При этом, возможность создания госпредприятий на праве хозяйственного ведения была предусмотрена лишь в 12-ти (первоначально – в 13-ти) сферах предпринимательской деятельности (ст.18), а казенных предприятий – для осуществления 8-ми (первоначально – 9-ти) видов хозяйственной деятельности (ст.32). Этот Закон прекратил свое действие в связи с принятием Закона «О государственном имуществе»,14 которым в настоящее время детально регламентируются допустимые для государственного предпринимательства формы, включая регулирование правового положения государственных предприятий.

 Таким образом, в настоящее время государственное предприятие является организационно-правовой формой государственного юридического лица, учрежденного для осуществления хозяйственной деятельности, определенной уставом этого предприятия, на основе закрепленного за ним государственного имущества, т.е. оно является формой предпринимательства государства, предусмотренной и непосредственно регулируемой законом. 

 Наряду с формами частноправовых корпораций (хозяйственные товарищества, АО, производственный кооператив) госпредприятие является коммерческой организацией в силу законодательного установления (ст.34 ГК, ст.1 Закона «О государственном имуществе»). При этом госпредприятия, являясь самостоятельной формой коммерческих организаций и представляя собой отдельную организационно-правовую форму юридического лица, обладают признаками юридического характера, существенно отличающим их от корпоративных организаций. 

 В этом своем статусе госпредприятие также противопоставляется государственному учреждению, являющемуся некоммерческой организацией, создаваемой государством, (ст.105 ГК) но для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст.8 Закона «О некоммерческих организациях»15 ). 

 Госпредприятия как самостоятельные субъекты права противопоставляются и самому государству, когда последнее участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в т.ч. и в случаях учреждения государством самих госпредприятий. В частности, в соответствии со ст.ст.111-114 ГК и Республика Казахстан, и каждая административно-территориальная единица выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. В таких ситуациях государство представляется центральными государственными органами или, соответственно, местными представительными и исполнительными органами в рамках их установленной компетенции. Представление государства в гражданско-правовых отношениях допускается и действиями юридических лиц и граждан, но уже на основании специального поручения.16 

 Следует отметить, что с учетом такого регулирования учеными-цивилистами также критикуется признание гражданской правоспособности госпредприятий и использование этой формы для ведения хозяйственной деятельности государством. Например, О.С.Иоффе скептически отнесся к тому, чтобы считать обоснованным наличие отношений государства с самим собой при возникновении правовых отношений между двумя государственными организациями. Логичным является распространение такого скептицизма и в ситуации, когда гражданско-правовые отношения могут считаться существующими между государством и созданной им государственной организацией (госпредприятием).17 В последнем случае Е.А.Суханов специально обращает внимание на то, что в российском праве (как и в казахстанском)18 гражданская правосубъектность непосредственно признается за государством (публично-правовым образованием), в связи с чем он, в частности, не видит практической потребности в признании российским гражданским правом категории юридического лица публичного права,19 которой бы охватывались государственные и муниципальные унитарные предприятия. При этом, В.Ф.Яковлев, очевидно, допускает восприятие концепции публичных юридических лиц, создаваемых соответствующими публично-правовыми образованиями: признавая сокращение их участия в сфере гражданских правоотношений, он все же констатирует, что среди субъектов таких отношений остаются и сами государственные образования, и создаваемые ими публичные юридические лица.20 В такой ситуации представляется, что (при признании государственной собственности на имущество, закрепленное за госпредприятиями) научная дискуссия о целесообразности регламентации правовой формы государственного предприятия или отказе от таковой сохраняет высокую актуальность. 

 Госпредприятие обладает специальной правоспособностью. Этот признак принципиально отличает государственные предприятия от коммерческих организаций, действующих в иных организационно-правовых формах и обладающих общей правоспособностью. Согласно ст.ст.124 и 126 Закона «О государственном имуществе» предмет и цели деятельности государственного предприятия, а также определение вида госпредприятия (является ли оно таковым на праве хозяйственного ведения или казенным предприятием), осуществляющего такую деятельность, подлежат закреплению в уставе каждого отдельного предприятия. При этом, если необходимость создания государственного предприятия не обусловлена факторами, перечисленными в п/п.1)-3) п.2 ст.133 Закона «О государственном имуществе», то госпредприятия могут быть созданы при отсутствии или недостаточной развитости конкуренции в определенных областях общественного производства, если эти области предусмотрены в перечне, установленном в ст.134 Закона «О государственном имуществе». Государственным предприятиям прямо запрещено осуществление деятельности, а также совершение сделок, не отвечающих предмету и целям их деятельности, закрепленной в уставе. В том числе запрещено создавать или выступать участником других юридических лиц, за редким исключением, регламентируемым законом. При этом деятельность госпредприятия в рамках его специальной правоспособности обеспечивается целым рядом правовых запретов, содержащихся в Законе «О государственном имуществе», предусмотренных, например, в ст.ст.124, 126, 137 и др.).

 Государственное предприятие не является частноправовой корпорацией, основанной на членстве. Оно создается одним учредителем, а его имущество формируется не за счет объединения вкладов несколькими лицами, но является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия (ст.102 ГК, ст. 127 Закона «О государственном имуществе»). При этом, как и в соответствии с принципами современного корпоративного права, не допускающими произвольное изъятие капитала корпорации,21 неделимость имущества госпредприятия означает также и невозможность произвольного изъятия имущества (даже в какой-то части) из госпредприятия даже по решению уполномоченного государственного органа без проведения установленных процедур реорганизации или ликвидации юридических лиц. Этим обеспечивается имущественная состоятельность предприятий, защищаются права их кредиторов и сохраняется устойчивость хозяйственных связей. 

 В своей практике казахстанские суды придерживаются этого правила, не допуская необоснованного разделения имущества госпредприятий. Так, например, в постановлении Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РК от 16 августа 2001г. №1к-443-01 указано, что постановление территориального комитета государственного имущества и приватизации с баланса одного коммунального государственного предприятия (КГПТС) на баланс другого коммунального государственного предприятия (ГКП 2) по акту приема-передачи была передана часть основных средств с составлением разделительного баланса. На основании этого постановления теркома уже местный Аким принял решение о передаче соответствующего имущества с баланса КГПТС на баланс КГП 2, в результате чего у КГПТС остались основные средств, не пригодные к дальнейшей эксплуатации, ремонту и реализации, а вопрос правопреемства по его обязательствам в отношении всех его кредиторов и обязательствам его должников не был решен. Суд установил эти факты и выявил, что в результате вышеупомянутых актов государственных органов КГПТС было лишено возможности выполнять уставные цели, что привело к его неплатежеспособности и объявлению его банкротом. В связи с этим указанные акты были признаны судом как принятые с нарушением закона.

 Государственное предприятие может быть учреждено только государством: оно создается, ликвидируется и реорганизуется по решению уполномоченного государственного органа, для которого (как единственного учредителя) в данном случае не возникает оснований согласовывать свои интересы по поводу создания и деятельности госпредприятия с какими-либо третьими лицами. В этой связи и учредительный договор не предусмотрен в качестве учредительного документа госпредприятия, таковым является лишь его устав, утверждаемый учредителем. При этом в формировании устава каждого отдельного государственного предприятия допустимо учитывать рекомендации Типового устава государственного предприятия, утвержденного постановлением Правительства РК от 9 августа 2011г. № 919.22 Но в отличие от хозяйственных обществ и товариществ, для которых разрешено именно осуществлять свою деятельность на основании соответствующего типового устава без разработки и утверждения отдельного устава, типовой устав госпредприятия следует рассматривать как документ, имеющий лишь рекомендательный характер. Во многом это обусловлено специальной правоспособностью госпредприятия, особенностью установления взаимоотношений каждого отдельного госпредприятия с государственным органом, осуществляющим в отношении него права собственника закрепленным за ним имуществом и рядом других аспектов.

 Госпредприятие не является собственником своего имущества. Имущество, которое госпредприятие получает для осуществления установленной для него уставной деятельности, составляет материальную основу его деятельности и в качестве таковой формируется за счет государственного имущества, переданного ему собственником (государством). В процессе его деятельности в состав имущества государственного предприятия также включается имущество (включая денежные доходы), приобретенное в результате собственной деятельности и из иных источников, не запрещенных законодательством. При этом в отношении всех подобных поступлений в таких случаях возникает право государственной собственности в силу ст. 21 Закона «О государственном имуществе». Поскольку государственное имущество подразделяется на республиканское и коммунальное имущество, то имущество, закрепленное за республиканскими юридическими лицами, входит в состав республиканского имущества, а имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами, входит в состав коммунального имущества. Все это имущество подлежит отражению в качестве активов в системе бухгалтерской отчетности предприятия.

 Специальная правоспособность госпредприятия обусловливает применение в отношении него ограничения, заключающегося в том, что в оперативном управлении или хозяйственном ведении государственного предприятия может находиться лишь то имущество, которое либо необходимо ему для обеспечения деятельности, предусмотренной его уставными целями, либо является продуктом этой деятельности (например, ст.141 Закона «О государственном имуществе»). 

 Ст.135 Закона «О государственном имуществе» специально регулирует вопросы распоряжения имуществом госпредприятия, закрепляя самостоятельность в реализации производимой им продукции, право быть учредителем (участником) другого юридического лица с согласия своего учредителя. Однако традиционно сохраняется запрет государственному предприятию отчуждать на основании договоров купли-продажи, мены, дарения имущество, относящееся к основным средствам. В дополнение, специально регламентируются условия осуществления имущественных прав госпредприятия на праве хозяйственного ведения (ст.145), распоряжения имуществом казенного предприятия и реализации правомочия государства на изъятие и перераспределение имущества, переданного в оперативное управление казенному предприятию (ст.ст.153 и 154)

 Право государственной собственности в отношении имущества госпредприятия сохраняется независимо от того, как это имущество перераспределяется между государственными органами, уполномоченными осуществлять правомочия субъекта государственной собственности в отношении него. Однако ст. 131 Закона «О государственном имуществе» предоставляет предприятию право обжаловать в суде незаконные действия (бездействие) государственных органов, включая действия (бездействие) уполномоченного органа по государственному имуществу и уполномоченного органа соответствующей отрасли, местного исполнительного органа, связанные с перераспределением имущества, а также другие действия (бездействие), которыми нарушаются права госпредприятия. Содержание этой нормы представляется весьма неоднозначным в контексте определения того, о каких правах госпредприятия можно говорить в данном случае, ведь и само госпредприятие, хотя и обладая юридической самостоятельностью, все же в первую очередь является активом, принадлежащим самому государству. Конкретизация этой нормы была бы не лишней в целях ее эффективного применения для обеспечения твердости и безопасности оборота.

 Согласно ст.128 Закона «О государственном имуществе» право хозяйственного ведения или право оперативного управления на имущество, в отношении которого собственником принято решение о закреплении его за уже созданным государственным юридическим лицом, возникает у этого государственного юридического лица в момент закрепления имущества на его балансе, если иное не установлено законодательством РК или решением собственника. В свою очередь, плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении / оперативном управлении, а также имущество, приобретенное государственным предприятием по договорам или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение, оперативное управление предприятия в порядке, установленном законодательством РК для приобретения права собственности. Право хозяйственного ведения, оперативного управления на имущество прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены в ст.249 ГК для прекращения права собственности, а также в случаях, предусмотренных ст.ст.144, 154 и 162 Закона «О государственном имуществе».

 Ст.122 Закона «О государственном имуществе» указывает на государственные органы, которые осуществляют права государственной собственности в отношении имущества государственных предприятий. В зависимости от того, кем создается предприятие, права субъекта права собственности в отношении имущества госпредприятий могут осуществлять уполномоченные государственные органы от имени Республики Казахстан или от имени соответствующей административно-территориальной единицы. На основании п.3 ст.102 ГК фирменное наименование любого госпредприятия должно содержать указание на собственника его имущества.

 За счет имущества, передаваемого учредителем государственному предприятию в оперативное управление или хозяйственное ведение для осуществления его уставной деятельности, в госпредприятии формируется уставный капитал. Размер уставного капитала определяется учредителем предприятия. Уставный капитал должен быть полностью сформирован учредителем к моменту государственной регистрации государственного предприятия.

 Государственное предприятие как субъект права законом рассматривается одновременно и в качестве возможного объекта правоотношений (как имущественный комплекс). Это обусловлено изначальным отношением к государственному юридическому лицу как, по выражению О.С.Иоффе, «персонифицированной части государственного имущества».23 В концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации утверждается, что «понимание предприятия в качестве субъекта права является следствием сохранения в современном российском гражданском праве институтов прежнего, советского гражданского права, основанного на огосударствленной, плановой экономике».24 Вместе с тем, представляется более целесообразным (и перспективным в целях развития теории права и гражданского законодательства) опираться на позицию Е.А.Суханова, утверждающего, что подлинная сущность любого юридического лица заключается в том, что оно является персонифицированным имуществом:25 выделяя его для ведения предпринимательской деятельности, учредители юридического лица как бы обозначают его в качестве имущества, которым они могут в данном случае рисковать и жертвовать.

 Согласно ст.136 Закона «О государственном имуществе» в состав государственного предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенного для его деятельности, включая здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, право на земельный участок, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие его деятельность (фирменное наименование, товарные знаки), и другие исключительные права. В связи с этим допускается совершение гражданско-правовых сделок в отношении государственного предприятия по решению его учредителя (залога, аренды и других), в которых предприятие выступает в качестве единого имущественного комплекса. Следует, однако, отметить, что для этого обязательным условием является необходимость юридической квалификации и правовая идентификация государственного предприятия в качестве имущественного комплекса и его соответствующая регистрация как самостоятельного объекта имущественных прав. 

 Такой двойственный режим, однако, в настоящее время неприменим в отношении частноправовых корпораций. Вместе с тем, отчуждением, например, акционерного общества как единого предпринимательского дела возможно за счет отчуждения 100% его акций. При этом, если цель отчуждения или приобретения предпринимательского дела в обоих случаях можно назвать аналогичной, то предпосылки, порядок и правовые последствия осуществления таких сделок существенно отличаются.

 Заметными особенностями отличается и регламентация ответственности госпредприятий по своим обязательствам и условий, при которых по долгам госпредприятия ответственность несет государство. При этом данный аспект по-разному регулируется в зависимости от того, основано ли предприятие на праве хозяйственного ведения, либо учреждено как казенное предприятие. Общим лишь является то, что государственные предприятия обоих этих видов не несут ответственности по обязательствам государства

 В то же время, в соответствии со ст.103 ГК предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. В свою очередь, и государство не отвечает по обязательствам такого предприятия. Суды в своей практике буквально следуют этой норме ГК. Например, в своем постановлении от 3 августа 2011г. №3гп-487-11 Надзорная судебная коллегия по гражданским и административным делам Верховного Суда РК окончательно отказала ТОО «ВИП-строй» в его иске к ГУ «Отдел финансов г.Кокшетау» о взыскании с него убытков, понесенных истцом по договору о выполнении работ между ним и коммунальным госпредприятием на праве хозяйственного ведения «Футбольный клуб «Окжетпес», солидарно с этим госпредприятием, в отношении которого упомянутый Отдел финансов исполняет функцию уполномоченного государственного органа. 

 В то же время, государство ответственно по долгам госпредприятий в случаях, предусмотренных законами. Такое исключение, например, предусмотрено в ст.147 Закона «О государственном имуществе», согласно которой государство отвечает по обязательствам государственного предприятия на праве хозяйственного ведения в случаях его банкротства, которое было вызвано действиями учредителя, уполномоченного органа по государственному имуществу или уполномоченного органа соответствующей отрасли, а в отношении банкротства коммунального государственного предприятия - действиями местного исполнительного органа. В этих случаях государство отвечает по обязательствам госпредприятия на праве хозяйственного ведения при недостаточности средств последнего для удовлетворения требований кредиторов.

 Что касается казенного предприятия, то согласно ст.158 Закона «О государственном имуществе» по своим обязательствам оно отвечает лишь находящимися в его распоряжении деньгами. Обращение взыскания на остальное имущество казенного предприятия не допускается, за исключением случаев ликвидации этого юридического лица. При этом в соответствии со ст.104 ГК, в отличие от государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, по обязательствам казенного предприятия государство несет субсидиарную ответственность . В частности, упомянутая ст.158 Закона «О государственном имуществе» определяет, что при недостаточности у казенного предприятия денег субсидиарную ответственность по его обязательствам несет Республика Казахстан или административно-территориальная единица (в зависимости от того, что из них выступает учредителем предприятия) средствами соответствующего бюджета.

 Обращает на себя внимание, что казахстанское законодательство предусматривает два способа участия государства в предпринимательской деятельности: в соответствии со ст.30 Закона «О конкуренции»26 таковыми являются создание государственных предприятий и участие в уставных капиталах юридических лиц. При этом использование второго из этих способов государственного предпринимательства ограничивается деятельностью частноправовых корпораций, учреждаемых государством в качестве их участника или акционера только в таких организационно-правовых формах, как акционерное общество и товарищество с ограниченной ответственностью. В казахстанском законодательстве имеются специальные законодательные нормы, относящиеся к регулированию вопросов приобретения и реализации государством статуса акционера или участника в этих двух видах хозяйственных обществ.

 Регулированием осуществления предпринимательской деятельности государством за счет его участия в капитале хозяйственных обществ/товариществ (АО и ТОО) современное казахстанское законодательство подчеркивает свою ориентацию на использование в основном форм корпоративных организаций для ведения предпринимательской деятельности, даже с участием государства. Как отмечает Е.А.Суханов, этим самым достигается соответствие идеологии организации классического частнокапиталистического хозяйства, предполагающей исключение прямого участия государства в экономических отношениях и непризнание его самостоятельным субъектом гражданского (частного) права.27 В практическом воплощении следование такой идеологии позволяет, например, повысить эффективность привлечения и использования иностранных инвестиций в национальную экономику: по обоснованному утверждению Н.С.Кузнецовой, «приток инвесторов в значительной мере зависит и от того, насколько понимаемым и узнаваемым является законодательство, регулирующее деятельность компаний, в развитие которых они намереваются вложить средства. Управление инвестицией через реализацию корпоративных прав предполагает, что эти права будут похожи на те, которыми инвестор обладает у себя на родине или, как минимум, в других государствах, где он ведет инвестиционную деятельность».28 

 Здесь также следует еще раз отметить, что наибольшую поддержку в настоящее время приобрела позиция о том, что наиболее целесообразным является отказ от такой формы, как государственное предприятие, и от такого права на имущество, как право хозяйственного ведения. В частности, М.К.Сулейменов считает назревшим вопрос о ликвидации предприятий на праве хозяйственного ведения с их переводом в форму, но полагает безусловно подлежащим сохранению право оперативного управления и существование казенных предприятий: «казенные предприятия должны выполнять функции государства в производственной сфере, и другое вещное право, чем право оперативного управления, трудно придумать».29 

 Аналогичной позиции придерживаются российские цивилисты, считающие желательной постепенную замену формы унитарного (государственного) предприятия, ввиду ее бесперспективности, другими видами коммерческих организаций, в т.ч. хозяйственными обществами со 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований (в первую очередь – государства) в их имуществе. При этом они полагают допустимым сохранение лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики, и объясняют это некими реальными потребностями.30 

 В свою очередь, подвергая критике сохранение в настоящее время права хозяйственного ведения в отношении имущества госпредприятий, казахстанские цивилисты предлагают восприятие идеи С.В.Скрябина о праве пользования как конструкции вещного права:31 отмечается, что эта конструкция подходит для имущественных прав государственных предприятий.32 Действительно, поскольку ниже высказывается мнение о целесообразности сохранения в казахстанском праве такой формы, как государственное предприятие, то внедрение этой идеи на уровне норм ГК может рассматриваться как одно из обоснованных решений по замене им регламентации права хозяйственного ведения, которое до сих пор не имеет бесспорной теоретической основы своего применения.

 Следует отметить, что в любой, даже самой развитой современной рыночной экономике, невозможно запретить хозяйственную деятельность государства. В Германии, к примеру, государство наряду с субъектами частного права может участвовать в хозяйственной жизни, создавая ориентированные на извлечение прибыли государственные предприятия.33 Справедливо указывает Е.А.Суханов, что в действительности государство не только может, а иногда просто обязано непосредственно участвовать в гражданско-правовых отношениях наряду с другими субъектами гражданского права,34 например, когда в качестве объективного ограничения высшего порядка (хотя и в уменьшающемся числе случаев) действует полный запрет на осуществление определенной деятельности для хозяйствующих субъектов частного сектора, либо когда государство осуществляет функции по обеспечению жизнеобеспечения путем инфраструктурного снабжения товарами и услугами либо выполняет типичные хозяйственно-административные задачи с применением частноправовых организационных форм.35 В таких ситуациях, также подчеркивает Л.Чантурия, государство не столько может, сколько должно воспользоваться своим правом на коммерческую деятельность.36 

 Вместе с тем, в зависимости от целей хозяйственной деятельности государства в Германии различаются и формы государственных предприятий. В редких случаях осуществления особо значимых видов деятельности они действуют в качестве юридически обособленных частей государственной администрации (как государственные учреждения, подотчетные соответствующему министерств), но чаще всего это – организационно-правовые формы частного права (как правило, АО) с контрольным пакетом акций у государства.37 

 С учетом аналогичных факторов казахстанским законодательством возможности для непосредственного осуществления государственного предпринимательства заметно ограничиваются на законодательном уровне. Согласно ст.31 Закона «О конкуренции» государство может участвовать в предпринимательской деятельности в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства, и только в случаях отсутствия иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества, либо когда в ходе такой деятельности используются находящихся в государственной собственности стратегические объекты; или же когда имеется общественная потребность в производстве товаров, но в соответствующих сферах общественного производства конкуренция отсутствует либо недостаточно развита. А ст.133 Закона «О государственном имуществе» дополняет список таких оснований еще и осуществлением деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии.

 Ст.134 Закона «О государственном имуществе» содержит исчерпывающий перечень областей, в рамках которых именно государственные предприятия (не корпорации с государственным участием в их капитале) могут осуществлять свою деятельность: двадцать два для государственных предприятий на праве хозяйственного ведения (п.2) и девять – для казенных предприятий (п.3). То есть государственные предприятия могут создаваться и действовать только для осуществления этих видов деятельности. Во всех иных случаях, когда допускается государственное предпринимательство, оно может реализовываться только за счет участия государства в уставных капиталах хозяйственных обществ (АО и ТОО). 

 Вместе с тем, установление исчерпывающих перечней видов деятельности, доступных для государственных предприятий, не означает того, что эти виды деятельности не могут осуществляться хозяйственными обществами с участием государства в их капитале и даже (во многих случаях) негосударственными хозяйствующими субъектами.

 В настоящее время, например, в Казахстане реализуется политика по сокращению числа государственных предприятий. Президент Н.А.Назарбаев пояснил, что такое сокращение численности госпредприятий необходимо «с точки зрения экономии бюджета и антикоррупционной работы».38 В свою очередь, критерием сокращения государственной предпринимательской деятельности названа необходимость поддержания здоровой конкурентной среды: «государственные компании не должны присутствовать на конкурентных рынках».39 Очевидно, что государственные предприятия могут сохраниться только в сферах деятельности, где объективно наличествует государственная монополия, в том числе, когда приоритетным является обеспечение национальной безопасности Республики Казахстан.

 Эта программа, однако, не предполагает немедленную ликвидацию государственных предприятий. В частности, предлагается, чтобы первоначально был проведен анализ товарных рынков, и было принято решение относительно тех предприятий, сохранение которых видится целесообразным, а в отношении остальных предложено изменение формы государственного предприятия на хозяйственные общества с государственным участием с последующей продажей акций либо ликвидацией.40 

 В этой связи хотелось бы отметить, что осуществление предпринимательской деятельности государством, мотивированным получением предпринимательского дохода, действительно, не является функцией государства. В большинстве развитых государств рыночного типа функционирование именно государственных предприятий вообще не предусмотрено законодательством. Как отмечается в литературе, «в тех редких случаях, когда государство осуществляет предпринимательскую деятельность, оно использует для этого хозяйственные общества, в которых ему принадлежит большинство долей участия… Такое опосредованное участие государства в гражданском обороте не вызывает каких-либо особых проблем с точки зрения частного хозяйственного права».41 Вероятно, что этот аргумент приводится в обоснование вышеупомянутой позиции о ликвидации самой формы государственного предприятия, и в первую очередь - основанного на праве хозяйственного ведения.

 Однако, представляется целесообразным сохранить форму государственного предприятия. Справедливо утверждает М.К.Сулейменов, что «еще не доказана полная неэффективность (если их не душить, как это делало государство) и ненужность государственных предприятий (хотя бы в некоторых сферах экономики)».42 Более того, думается, что эта форма, особенности управления государственным предприятием, отношение государства к государственному предприятию именно как собственника к государственному имуществу («госпредприятие как имущественный комплекс») и другие механизмы позволяют более эффективно контролировать хозяйственную деятельность предприятия и сохранять должный уровень защищенности государственного имущества и промышленных секретов по сравнению с прозрачной, мобильной и публично учитываемой природой деятельности акционерных обществ, с одной стороны, и чрезмерно, в данной ситуации, закрытой деятельности товариществ (обществ) с ограниченной ответственностью, с другой стороны. Особенно, если учитывать, насколько в хозяйственных обществах акционеры отчуждаются от управления деятельностью общества, его имущества и противопоставляются его органам. 

 В данном случае целесообразно принимать во внимание, что акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью являются формами частноправовых корпораций, и при их использовании в соответствии с принципами современного корпоративного законодательства и наилучшей практикой корпоративного управления одним из таких подлежащих соблюдению принципов является управление обществом под ответственность его органов с четким разграничением сфер принятия решений между акционерами и органами. В данном случае в развитых юрисдикциях имеет место раздельное регулирование статуса акционеров и органов корпорации. В абсолютном большинстве государств с рыночной экономикой этот принцип соблюдается в законодательстве. Например, «во всех германских хозяйственных обществах участие отделено от управления».43 Этот же принцип положен в основу корпоративного законодательства Франции, Швейцарии, нормативных актов Европейского Союза, и других государств.44 Недопустимость для акционеров вмешиваться в деятельность ответственных за общество органов АО представляет собой меру, направленную, прежде всего, уже на защиту интересов кредиторов и других участников делового оборота. В таких условиях возможность влияния на органы АО или ТОО с целью соблюдения публичного интереса (интереса государства) при использовании форм АО и ТОО заметно снижается.