Методические рекомендации по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов (Министерство юстиции Республики Казахстан, 2008)

Настоящие Методические рекомендации определяют порядок по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов (далее - Методические рекомендации). 

1. Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта (далее — прогнозирование последствий) — исследование, в ходе которого устанавливаются предполагаемые состояния общественных отношений, обусловленные принятием (изданием) нормативного правового акта (далее — принятие акта). 

2. Цель прогнозирования последствий — повышение эффективности действия нормативных правовых актов (далее — акты) и совершенствование порядка их подготовки.  

3. Основными задачами прогнозирования последствий являются:  

получение информации о возможных тенденциях и вариантах развития общественных отношений в определенной сфере в связи с принятием акта;

определение необходимости и последовательности подготовки актов;

выявление актуальных проблем, требующих правового регулирования, а также противоречий и пробелов в законодательстве в связи с принятием акта;

определение наиболее рациональных способов устранения имеющихся недостатков правового регулирования общественных отношений в определенной сфере.  

4. Прогнозирование последствий осуществляется в соответствии с принципами своевременности, всесторонности и научности.

Своевременность  — прогнозирование последствий осуществляется до наступления ожидаемых последствий принятия акта.  

Всесторонность  — при прогнозировании последствий должны быть использованы доступные методы прогнозирования, в целях учета всех возможных последствий принятия акта.  

Научность  — прогнозирование последствий осуществляется на основе научных методов и подходов.  

5. Прогнозирование последствий может осуществляться:

на стадии планирования нормотворческой деятельности — в отношении предложений по разработке проектов актов;  

на стадии нормотворческой инициативы — в отношении предложений по разрабатываемым проектам актов, вносимым в соответствующий государственный орган проектам актов; 

на стадиях подготовки проекта акта, а также принятия (издания) акта — в отношении разрабатываемых либо разработанных в несенных в соответствующий государственный орган проектов актов;

Прогнозирование последствий может осуществляться в отношении принятого акта в целях выявления вариантов действия акта в изменившихся условиях.  

6. Прогнозирование последствий проводится в обязательном порядке при подготовке проектов:  

законов о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Казахстан;  

кодексов, консолидированных законов и законов, законов о внесении в них изменений и (или) дополнений;  

актов, которые впервые регулируют определенную сферу общественных отношений;  

актов о внесении изменений и дополнений в акт путем изложения его в новой редакции.  

7. Прогнозированию последствий, как правило, предшествует осуществление ряда подготовительных мероприятий, к числу которых относятся:  

составление плана работы по прогнозированию последствий;  

создание рабочих групп;  

сбор и анализ информации, необходимой для прогнозирования последствий;  

иные мероприятия по усмотрению субъекта, осуществляющего прогнозирование последствий.  

8. План работы по прогнозированию последствий рекомендуется составлять в случае осуществления прогноза в отношении объемного по содержанию проекта акта (принятого акта).  

Рабочие группы, как правило, создаются, в случаях, когда осуществляется прогнозирование совокупности последствий — социальных, финансово-экономических, экологических и т.д. Для работы в таких рабочих группах целесообразно привлекать специалистов из разных отраслей — юристов, экономистов, экологов, социологов, иных специалистов.

9. Информация, необходимая для прогнозирования последствий, может быть получена из следующих источников: 

ответов на запросы, направляемые в государственные органы (организации), которые осуществляют правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо осуществляют применение на практике положений того или иного акта;  

материалов судебной, прокурорской и иной правоприменительной практики в той области, в которой осуществляется прогнозирование последствий; национальных и зарубежных актов законодательства, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений;  

научных публикаций по вопросам прогнозирования последствий, материалов научно-практических семинаров, конференций и совещаний; публикаций в средствах массовой информации; социологических исследований; статистических данных;

иных источников по усмотрению субъекта, осуществляющего прогнозирование последствий.

10. Виды и объем информации, необходимой для прогнозирования последствий, субъекты, осуществляющие прогнозирование последствий, определяют самостоятельно, исходя из цели и содержания такого исследования.  

11. При прогнозировании последствий осуществляется оценка:  

социальных последствий принятия акта; 

финансово-экономических последствий принятия акта;

экологических последствий принятия акта;  

правовых последствий принятия акта;  

криминологических последствий принятия акта;

иных последствий, которые предположительно возникнут в результате принятия акта.

12. Прогнозирование социальных последствий заключается в анализе воздействия, которое может оказать принятие акта как на развитие общества в целом, так и его отдельных социальных групп: влияние на уровень образования и занятости населения, социальную структуру общества, доступность услуг здравоохранения, улучшение жилищных условий, развитие институтов гражданского общества и т.д.

13. При прогнозировании финансово-экономических последствий оцениваются связанные с принятием акта:

прямые и косвенные расходы из бюджета;

расходы правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта;

доходы бюджета, а также доходы физических и юридических лиц;

иные расходы и доходы, а также иной экономический эффект (влияние на развитие конкуренции; доступность кредитных ресурсов; создание новых рабочих мест и т.д.).

14. При прогнозировании экологических последствий оценивается направление, характер и степень воздействия, которое будет оказываться на окружающую среду в результате принятия акта.

15. В рамках прогнозирования правовых последствий оценивается влияние акта на существующий механизм правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере, в частности: наличие пробелов и противоречий в законодательстве, неэффективных и декларативных норм, отсутствие механизма реализации прав и обязанностей.

16. Прогнозирование криминологических последствий предполагает анализ проекта акта на предмет соответствия его потребностям общества и государственной политике в сфере борьбы с преступностью посредством выявления в нем положений (пробелов, иных недостатков), прямо или косвенно способствующих совершению правонарушений, создающих возможность на законных основаниях уклонения от предусмотренных мер ответственности, а также выявления иных последствий криминогенного либо антикриминогенного характера в результате принятия такого акта.

17. Прогнозирование последствий осуществляется посредством использования следующих методов:

экспертных оценок;  

сравнительно-правового исследования; 

апробации;  

эксперимента.

18. Основным методом осуществления прогнозирования последствий является метод экспертных оценок, при котором выявление последствий принятия акта осуществляется посредством проведения юридической, криминологической, финансово-экономической и иных видов экспертиз.

По решению нормотворческого органа проект акта (принятый акт) может быть направлен на заключение зарубежным экспертам, а также в международные организации, которые специализируются на вопросах, регулируемых проектом акта (принятым актом).

19. При использовании метода сравнительно-правового исследования в рамках прогнозирования последствий изучаются последствия правового регулирования определенных общественных отношений в зарубежном государстве за какой-то промежуток времени. Выявленные в ходе такого исследования тенденции и закономерности, присущие развитию правоотношений в зарубежном государстве, переносятся на схожие общественные отношения в Республике Казахстан, в результате чего исследователь получает один из возможных вариантов их развития после принятия акта.

Для проведения сравнительно-правового исследования в рамках подготовки прогноза следует определить:

правоотношения, являющиеся предметом сравнения;  

промежуток времени, в течение которого будет проводиться оценка исследуемых правоотношений;  

акты (прежде всего законодательные акты), в том числе и зарубежных государств, по анализируемому вопросу, действующие в момент начала исследуемого промежутка времени, а также вносимые в эти акты изменения и (или)дополнения;

практику реализации данных актов, научную доктрину по соответствующему вопросу, обстоятельства и причины принятия изучаемых актов;

основные факторы, оказывающие в рамках анализируемого периода, влияние на развитие правоотношений, являющихся предметом сравнения. При проведении крупных сравнительно-правовых исследований целесообразно привлекать к участию в них зарубежных экспертов, специалистов международных организаций, а также обеспечить возможность сотрудничества с указанными лицами в других формах (обмен информацией, взаимные командировки или стажировки, консультации, совместное проведение социологических исследований и т.п.).

При оценке возможности переноса выявленных тенденций и закономерностей, свойственных правоотношениям в зарубежном государстве на схожие общественные отношения в Республике Казахстан учитываются, в частности, схожесть или различие в культурно-исторических и правовых традициях, географическом положении, укладе экономики, внешней и внутренней политике государства. При этом рекомендуется, в первую очередь, изучать последствия правового регулирования общественных отношений в государствах со схожей правовой системой, культурно-историческими традициями.

20. Метод апробации заключается в том, что проект акта рассматривается как часть действующего законодательства и оценивается на предмет того, каким образом при его применении будет осуществляться правовое регулирование общественных отношений в определенной области. Апробация, в первую очередь, предполагает оценку проекта акта правоприменителями, а также иными субъектами реализации норм акта;

При апробации рекомендуется проведение «круглых столов» с участием правоприменителей, иных субъектов реализации норм акта, в ходе которых моделируются ситуации, вызывающие наибольшие затруднения в правоприменительной деятельности и анализируются варианты их разрешения на основании положений проекта акта. Кроме того, целесообразно использование параллельного рассмотрения таких ситуаций на основании норм действующего законодательства и на основании положений проекта акта.

В процессе апробации выявляются недостатки и пробелы проекта акта, оценивается реализуемость заложенных в нем предписаний, анализируются возможные трудности и коллизии, которые может породить на практике применение его положений, а также вырабатываются рекомендации по их устранению.

21. При прогнозировании последствий посредством эксперимента нормотворческий орган принимает акт, ограничивая его действие во времени, определенной территорией или по кругу лиц.

По окончании эксперимента производится:

анализ практики применения экспериментальных норм, в котором отражаются позитивные и негативные результаты эксперимента, определяется система социальных и иных факторов, оказывавших негативное влияние на применение таких норм;

прогноз позитивных результатов и негативных последствий, которые появятся после придания экспериментальным нормам общеобязательного характера, обоснованный данными о социально-экономических результатах достигнутых в ходе эксперимента;

отчет о произведенных расходах и полученных доходах в ходе эксперимента, а также предполагаемых расходах и доходах, которые появятся в случае придания данным нормам общеобязательного характера.

На основании информации о последствиях эксперимента нормотворческим органом принимается решение о целесообразности придания экспериментальным нормам общеобязательного характера.

22. При прогнозировании последствий рекомендуется применять следующие методы:

на стадиях планирования нормотворческой деятельности и нормотворческой инициативы — экспертных оценок, сравнительно-правового исследования;

на стадии подготовки проекта акта — экспертных оценок, сравнительно-правового исследования и апробации;

на стадии принятия (издания) акта — экспертных оценок, сравнительно-правового исследования, эксперимента и апробации.

В отношении принятого акта целесообразно применять методы экспертных оценок, сравнительно-правового исследования и апробации.

23. По результатам оценки проекта акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение о:

внесении необходимых изменений и (или) дополнений в проект акта, а также иные акты;

подготовке альтернативного проекта акта, который позволит более полно и эффективно обеспечить правовое регулирование общественных отношений в определенной сфере;

принятии мер, необходимых для устранения или нейтрализации факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм проекта акта, либо активизации действия положительных факторов;

нецелесообразности принятия акта в связи с отсутствием необходимости или возможности правового регулирования рассматриваемой сферы;

общественных отношений.

При подготовке итоговых документов по прогнозу должны учитываться общие задачи совершенствования законодательства, в том числе необходимость совместимости актов, ликвидации пробелов и противоречий в законодательстве, устранения актов, дублирующих положения других актов.  

24. При принятии одного из указанных в пункте 26 настоящих Методических рекомендаций решений рекомендуется проведение предварительной оценки следующих вопросов:

каково на сегодняшний день состояние правового регулирования в исследуемой области (какими актами законодательства регулируется данная область общественных отношений; в чем заключается сущность проблемы, требующей правового регулирования);

какие существуют альтернативные пути решения проблемы (может ли быть проблема решена посредством использования иных (помимо принятия акта) средств, в частности: посредством проведения агитационной и разъяснительной работы в пользу желательного варианта ее решения; оказания заинтересованным организациям и физическим лицам помощи в самостоятельном решении проблемы; решения проблемы в судебном порядке);

что произойдет, если данный вопрос не получит предлагаемого проектом акта правового регулирования (проблема обострится; останется без изменений; исчезнет со временем в порядке саморегулирования общественных отношений без государственного вмешательства и т.д.);

соответствуют ли затраты по реализации проекта акта ожидаемому результату (каковы предполагаемые расходы из бюджета; каков размер расходов, ожидаемый для правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта; каков планируемый результат от принятия акта и как он соотносится с предполагаемыми расходами (если результат не может быть выражен в количественных показателях, следует сопоставить расходы и качественные характеристики результата (например, величина расходов и предполагаемые последствия принятия акта для окружающей среды, здоровья человека, общественной нравственности и т.д.);

как положения проекта акта могут быть восприняты гражданами (не противоречит ли проект акта существующей в обществе системе ценностей; является ли использованная в проекте акта терминология понятной и доступной для граждан; насколько четко определены границы правомерного и противоправного поведения; изменяется ли правовой статус граждан; если по проекту акта проводились социологические исследования (опросы, анкетирование и т.д.), то каково отношение населения к нему); в какой степени положения проекта акта затрагивают права и обязанности организаций (наделяются ли они новыми правами, либо круг их прав ограничивается; возлагаются ли на них новые обязанности, либо круг их обязанностей ограничивается и т.д.);

на какие организации будет возложена реализация положений акта (может ли у правоприменителей возникнуть коллизия интересов; обладают ли они достаточными ресурсами (человеческими, материальными, информационными и т.д.) для успешной реализации проекта акта; имеется ли у них опыт работы в соответствующей сфере; каково отношение правоприменителей к проекту акта; если проект акта подвергался апробации, к каким выводам пришли по ее итогам).

25. Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении проекта акта, используются при решении вопроса о целесообразности его принятия (издания), подготовке других проектов актов, концепций и программ, а также при решении научных задач. Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении проекта акта, используются при подготовке обоснований необходимости принятия акта.

26. Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении принятого акта, используются при решении вопроса о повышении эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений путем внесения изменений и дополнений в акт, принятия нового акта в дополнение к действующему акту и т.п.