О некоторых вопросах применения судами норм главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан
Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 24 декабря 2010 года № 20
Редакция с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.12.2020 г.
В целях обеспечения единообразного понимания и применения судами законодательных актов при рассмотрении заявлений физических и юридических лиц в порядке и по основаниям, установленным главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК), пленарное заседание Верховного суда Республики Казахстан постановляет:
1. В порядке, установленном главой 29 ГПК, любое физическое или юридическое лицо (далее - заявитель) вправе оспорить решения, действия (бездействие) названных в части первой статьи 292 ГПК субъектов, если эти решения приняты, действия (бездействие) совершены при осуществлении управленческих функций в соответствующей сфере государственного управления. К таким субъектам следует относить и органы, занимающие обособленное положение в системе государственных органов (например, Генеральная прокуратура, Центральная избирательная комиссия, Национальный банк, Комитет Национальной Безопасности, Служба государственной охраны, Комитет государственного имущества и приватизации Министерства финансов, Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции Республики Казахстан).
Применительно к главе 29 ГПК под органами государственной власти следует понимать центральные и территориальные органы исполнительной ветви государственной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан на осуществление от имени государства управленческих функций в административно-правовых отношениях (далее - государственный орган).
В соответствии со статьей 1 Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" к органам местного самоуправления относятся органы, на которые возложены функции по решению вопросов местного значения (акимат, маслихат, орган местного сообщества).
Прокурор в случае отклонения протеста на несоответствующий закону правовой акт индивидуального применения, а также на действия государственного органа или должностного лица обращается в суд с заявлением о признании акта, действия незаконными в порядке главы 29 ГПК.
2. Решение государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего может быть обжаловано в суде, если заявитель полагает, что:
нарушены принадлежащие ему субъективные права, свободы или законные интересы;
созданы препятствия к осуществлению им своих субъективных прав, свобод или законных интересов;
на него незаконно наложена какая-либо обязанность.
Решение о привлечении лица к уголовной, административной ответственности может быть оспорено в порядке, установленном соответственно уголовно-процессуальным или административно-процессуальным законом, а к материальной ответственности - в порядке искового производства.
3. Обжалование решения государственного органа, органа местного самоуправления, действия (бездействия) должностного лица или государственного служащего в порядке главы 29 ГПК допускается, если решение принято, действие (бездействие) совершено в возникших административно-правовых отношениях при осуществлении управленческих функций в связи с:
принятием правового акта индивидуального применения, которым устанавливаются, изменяются или прекращаются субъективные права либо обязанности заявителя в публично-правовых отношениях;
осуществлением контроля или надзора за соблюдением заявителем установленных для него законом общеобязательных правил поведения.
К правовым актам индивидуального применения относятся письменные официальные документы установленной формы, которые отвечают требованиям, указанным в пункте 1 статьи 63 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах» (далее - Закон о правовых актах).
Правовой акт индивидуального применения во всех случаях должен приниматься в пределах компетенции государственного органа, органа местного самоуправления, а действие (бездействие) должно совершаться в пределах полномочий должностного лица или государственного служащего в сфере государственного управления и в соответствии с подлежащими применению нормативными правовыми актами.
4. Решение юридического лица в организационно-правовой форме государственного предприятия, государственного учреждения, хозяйственного товарищества, акционерного общества, производственного или потребительского кооператива, общественного объединения может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным главой 29 ГПК, если названным юридическим лицам законом делегированы полномочия государственного органа в соответствующей сфере управления.
5. В соответствии с пунктом вторым статьи 76 Конституции Республики Казахстан (далее - Конституция), статьями 292 и 293 ГПК заявитель вправе обжаловать коллегиальное или единоличное решение государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего, если они отвечают одновременно двум критериям:
вытекают из публично-правовых отношений (отношений власти и подчинения) в сфере государственного управления;
порождают для заявителя любое предусмотренное подпунктами 1), 2), 3) части первой статьи 293 ГПК правовое последствие.
По основаниям, предусмотренным главой 29 ГПК, может быть обжаловано, в частности, решение органа местного самоуправления о запрещении собрания, митинга, шествия, пикетирования или демонстрации; решение уполномоченного государственного органа об отказе в признании лица оралманом, репатриантом, вынужденным переселенцем, беженцем; действия должностных лиц дорожной полиции по ограничению или запрещению движения транспортных средств.
Исходя из положений статьи 34 Закона Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» (далее - Закон о прокуратуре), в порядке главы 29 ГПК могут быть обжалованы действия (бездействие) и акты прокурора, если они порождают для заявителя любое предусмотренное подпунктами 1), 2), 3) части первой статьи 293 ГПК правовое последствие и действующим законодательством не предусмотрен иной порядок их обжалования.
В соответствии с пунктом вторым статьи 47 Конституции в судебном порядке, предусмотренном главой 29 ГПК, не могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) Президента Республики Казахстан.
6. К действию, которое может быть обжаловано в порядке главы 29 ГПК, относится властное требование должностного лица или государственного служащего, которое не облечено в форму решения, но повлекло для заявителя любое из правовых последствий, предусмотренных частью первой статьи 293 ГПК.
К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностного лица или государственного служащего при осуществлении им исполнительно-распорядительных функций, функций представителя власти, государственного надзора или контроля.
7. К бездействию, которое может быть обжаловано в порядке главы 29 ГПК, относится неисполнение должностным лицом или государственным служащим обязанностей, возложенных на него нормативными правовыми актами (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, следует относить оставление обращения гражданина или юридического лица без рассмотрения полностью или частично, дачу ответа заявителю не по существу обращения, если рассмотрение этого обращения относится к компетенции должностного лица или государственного служащего.
8. Под должностными лицами, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 29 ГПК, понимаются лица, указанные в статье 1 Закона Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» (далее - Закон о государственной службе) и в статье 1 Закона Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 410-V «О противодействии коррупции».
Под государственным служащим понимается лицо, указанное в статье 1 Закона о государственной службе.
9. Гражданские дела по заявлениям, поданным в порядке главы 29 ГПК, вытекают из публичных правоотношений и рассматриваются в порядке особого искового производства, за исключением дел, возникших из вещных и обязательственных правоотношений, которые рассматриваются только в порядке искового производства.
Особое исковое производство является разновидностью искового производства, имеющее особенности:
спор разрешается путем обжалования решений, действий (бездействия) субъектов, перечисленных в части первой статьи 292 ГПК, которыми нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц;
дело не подлежит рассмотрению в порядке заочного производства, а также упрощенного (письменного) производства;;
дело не может быть окончено мировым соглашением, урегулированием спора в порядке медиации и партисипативной процедуры;;
по делам указанной категории установлены сокращенные сроки для обращения в суд, подготовки дел к судебному разбирательству и рассмотрения дел;
Поскольку особое исковое производство является разновидностью искового производства, рассмотрение дел данной категории производится в порядке искового производства с соблюдением норм глав 14, 23, 24, 25 ГПК
10. Не подлежат применению нормы главы 29 ГПК к делам, для которых нормами ГПК установлены иные процедуры рассмотрения:
дела особого производства, предусмотренные с 31 по 49 ГПК;
дела особого искового производства, предусмотренные главами 27, 28, 30 ГПК;
дела об обжаловании решений и действий (бездействия) суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, в отношении которых соответствующим процессуальным законом установлен иной судебный порядок рассмотрения.
11. В соответствии со статьей 65 Закона о правовых актах решение государственного органа, органа местного самоуправления в форме правового акта индивидуального применения может быть обжаловано, если такой акт не прекратил свое действие в связи с исполнением содержащихся в нем поручений (требований).
Если на основании правового акта индивидуального применения заключена гражданско-правовая сделка, то обжалованию в порядке искового производства подлежит оспоримая сделка, например, договор подряда на выполнение работ (услуг) по итогам конкурса (тендера). При признании сделки недействительной по мотивам несоответствия ее требованиям закона в мотивировочной части решения должны быть указаны выводы суда о незаконности решения, послужившего основанием для заключения оспоримой сделки.
12. Исходя из положений статей 9 и 10 Закона «О государственной службе» и статьи 1 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 "Об административных процедурах" должностное лицо и государственный служащий в сфере государственного управления осуществляют возложенные на них функции от имени соответствующего органа власти, органа местного самоуправления.
Статьей 65 Закона о правовых актах предусмотрено право вышестоящего органа или должностного лица отменить решение нижестоящего органа, если такое решение принято с нарушением закона, в том числе с превышением полномочий.
Вышестоящее должностное лицо вправе потребовать от нижестоящего должностного лица или государственного служащего принятия таких действий в пределах полномочий должностного лица или государственного служащего, которые направлены на восстановление нарушенных прав и свобод, законных интересов заявителя.
13. В соответствии со статьей 57 ГПК в суде дело государственного органа, органа местного самоуправления ведет руководитель, действующий в пределах полномочий, предоставленных ему законом, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами. Руководитель представляет суду документы, удостоверяющие его служебное положение или полномочия. Наряду с руководителем названного органа в суде дело может вести и представитель по поручению.
Должностное лицо или государственный служащий, совершивший обжалуемое действие (бездействие), привлекается к участию в деле и извещается о времени и месте судебного заседания, если к моменту рассмотрения дела продолжает занимать должность, при состоянии в которой им совершено обжалуемое действие (бездействие). Если названное лицо по предусмотренным законом основаниям прекратило трудовые отношения с государственным органом или органом местного самоуправления, то к участию в деле привлекается только соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления.
14. Заявление может быть подано в суд заявителем, обладающим гражданской процессуальной дееспособностью.
В соответствии с частью третьей статьи 54 ГПК прокурор вправе в интересах указанных в законе категорий граждан подать в суд заявление о защите субъективных прав и свобод, нарушенных государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом или государственным служащим при осуществлении управленческих функций.
По предусмотренным частью первой статьи 293 ГПК основаниям заявление в защиту прав и свобод недееспособного или ограниченно дееспособного физического лица может быть подано законным представителем названного лица (родители, опекун, попечитель).
15. Подача заявления вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий государственный орган, орган местного самоуправления не является основанием для отказа в принятии заявления в производство суда.
При несогласии заявителя с решением вышестоящего государственного органа, органа местного самоуправления или вышестоящего должностного лица обжалованию в судебном порядке подлежит как решение вышестоящего государственного органа, органа местного самоуправления или вышестоящего должностного лица, так и решение нижестоящего государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего.
Если законом установлено обязательное рассмотрение обращения вышестоящим органом, организацией, должностным лицом, комиссиями или омбудсменом, заявление гражданина или юридического лица подается в суд после соблюдения такого порядка обращения. В случае несоблюдения такого порядка заявление подлежит возвращению в соответствии со статьей 152 ГПК или оставлению без рассмотрения в соответствии со статьей 293 ГПК
16. Подача заявления в вышестоящий государственный орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд в соответствии с пунктом четвертым статьи 65 Закона о правовых актах приостанавливает действие правового акта индивидуального применения (решения) до принятия соответствующего решения.
Суд в соответствии со статьей 34 Закона о прокуратуре может до вынесения решения по заявлению (жалобе) на действия или акты прокурора приостановить их действие.
17. В соответствии с частью первой статьи 294 ПК заявитель вправе обжаловать решение, действие (бездействие) в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его субъективных прав, свобод или законных интересов. Прокурор вправе обратиться в суд в десятидневный срок с момента получения сообщения о результатах рассмотрения протеста или по истечении установленного законом срока для его рассмотрения.
Обязанность доказывания времени, когда заявителю стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, возлагается на заявителя.
18. Пропуск трехмесячного срока для обращения с заявлением в суд не является основанием для суда к отказу в принятии заявления.
Срок для обращения в суд, пропущенный по уважительным причинам, может быть восстановлен судом, о чем суд обязан указать в решении. Если срок не восстановлен, суд выносит решение об отказе в удовлетворении заявления, при этом иные фактические обстоятельства дела не исследуются, в качестве основания для отказа в решении указывается лишь пропуск срока обращения в суд без уважительных причин. Такое решение принимается в предварительном судебном заседании или по итогам судебного разбирательства.
19. В соответствии с частью второй статьи 292 и статьями 26, 27, 29 ГПК заявление об обжаловании решения, действия (бездействия) подается в суд с соблюдением правил подсудности:
заявление физического лица или заявление в его интересах об обжаловании решения, действия (бездействия) подается в районный (городской) суд по выбору заявителя: по месту жительства заявителя или по месту нахождения государственного органа, органа местного самоуправления, решение которого обжалуется.
Поскольку должностное лицо или государственный служащий в публично-правовых отношениях выступает от имени государственного органа, органа местного самоуправления, то под местом нахождения должностного лица или государственного служащего понимается место нахождения государственного органа, органа местного самоуправления, от имени которого названное лицо совершило обжалуемое действие (бездействие);
в соответствии с частью третьей статьи 292 ГПК заявление об обжаловании решения государственного органа об отказе в разрешении на выезд за границу гражданина Республики Казахстан, который является носителем сведений, составляющих государственную тайну, может быть подано в районный (городской) суд по месту нахождения органа, принявшего решение об отказе в выезде;
заявление военнослужащего или гражданина, проходящего военные сборы, об оспаривании решения органа военного управления или действия (бездействия) должностного лица может быть подано в военный суд соответствующего гарнизона по месту расположения воинской части, органа военного управления.
В соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан т 16 февраля 2012 года № 561-IV «О воинской службе и статусе военнослужащих» под военнослужащими понимаются граждане Республики Казахстан, состоящие на воинской службе в Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан по призыву, по контракту, а также кадровые офицеры. Гражданин утрачивает статус военнослужащего со дня исключения его из списков соответствующей воинской части;
заявление гражданина, осуществляющего индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а равно юридического лица об обжаловании решения государственного органа, органа местного самоуправления, общественного объединения, организации, должностного лица, государственного служащего; в соответствии с частью 1 статьи 30 ГПК подается в специализированный межрайонный экономический суд по месту нахождения государственного органа, органа местного самоуправления;
Предусмотренные статьями 30, 31 ГПК правила об исключительной или договорной подсудности к делам, предусмотренным главой 29 ГПК, не применяются.
20. Заявление об обжаловании решения, действия (бездействия) должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьями 148, 149 и 293 ГПК.
В заявлении обязательно должно быть указано:
когда и каким государственным органом, органом местного самоуправления принято обжалуемое решение, каким должностным лицом или государственным служащим и когда совершено обжалуемое действие (бездействие);
содержание обжалуемого решения, действия (бездействия);
какие, по мнению заявителя, права, свободы или законные интересы нарушены;
какие, по мнению заявителя, созданы препятствия для осуществления прав и свобод или законных интересов;
какая, по мнению заявителя, обязанность незаконно на него наложена;
существо требования заявителя.
21. Заявление, подаваемое в порядке главы 29 ГПК, подлежит оплате государственной пошлиной в размере, предусмотренном для соответствующего заявителя подпунктами 2), 3)и 4) пункта 1 статьи 610 Кодекса Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс).
Заявления, подаваемые в суд по иным категориям дел особого искового производства, подлежат оплате государственной пошлиной в размере, установленном подпунктом 8) пункта первого статьи 535 Налогового кодекса.
В случаях, предусмотренных статьей 616 Налогового кодекса, заявитель подлежит освобождению от уплаты государственной пошлины.
22. Если заявитель не приложил к заявлению необходимые для рассмотрения дела материалы, то в соответствии со статьями 163 и 165 ГПК при подготовке дела к судебному разбирательству судья истребует от государственного органа, органа местного самоуправления:
текст нормативного правового акта, устанавливающего компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления (соответствующий закон, положение, устав, учредительные документы);
текст правового акта индивидуального применения, которым государственный орган, орган местного самоуправления установил, изменил или прекратил субъективные права и обязанности заявителя в возникшем публично-правовом отношении;
нормативный правовой акт, которым установлен объем полномочий должностного лица или государственного служащего (положение, правила, должностная инструкция), если обжалуется действие (бездействие) этого лица;
материалы, послужившие основанием для вынесения решения, совершения действия (бездействия), которые обжалуются.
23. С учетом обстоятельств, указанных в заявлении, судья вправе вынести определение об обязательной явке в судебное заседание руководителя государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего в целях рассмотрения дела с их участием.
Неявка руководителя государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, а равно неявка представителя названных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, если участие названных лиц в судебном заседании не признано судьей обязательным, основанием для отложения рассмотрения дела не является.
Неявка в суд руководителя государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, а равно представителей названных лиц, надлежащим образом не извещенных о времени и месте рассмотрения дела, согласно части второй статьи 196 ГПК является основанием к отложению разбирательства дела. При отложении разбирательства дела оно должно быть рассмотрено в пределах процессуального срока, установленного нормами ГПК для рассмотрения дела особого искового производства соответствующей категории.
Неявка в суд руководителя государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, когда судом такая явка признана обязательной, должна влечь привлечение названных лиц к административной ответственности в соответствии с законодательным актом об административных правонарушениях.
24. В соответствии со статьями 15 и 72 ГПК заявитель с соблюдением принципа состязательности обязан обосновать свое мнение о наличии любого из обстоятельств, указанных в подпунктах 1), 2) или 3) части первой статьи 293 ГПК. Участвующий в судебном заседании руководитель государственного органа, органа местного самоуправления и его представитель, должностное лицо или государственный служащий обязан доказать соответствие закону обжалуемого решения, совершенного действия (бездействия).
Установленные статьей 65 ГПК правила о распределении бремени доказывания действуют и при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, но с соблюдением положений, установленных статьей 413 ГПК.
25. При рассмотрении в судебном заседании дела, предусмотренного главой 29 ГПК, суд вправе по своей инициативе истребовать от государственного органа, органа местного самоуправления дополнительно материалы, послужившие основанием для принятия обжалуемого решения, совершения должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия).
Непредставление в суд истребованных материалов влечет правовые последствия, предусмотренные частью девятой статьи 73 ГПК.
Лицо, не исполнившее требование суда о предоставлении материалов, подлежит привлечению к административной ответственности за проявление неуважения к суду. Наложение административного взыскания не освобождает лицо, владеющее истребуемым судом доказательством, от обязанности его представления суду. В случае злостного неисполнения требования суда указанные лица несут уголовную ответственность
26. Законность обжалуемого решения, действия (бездействия) означает, что оно принято (совершено) в соответствии с нормативными правовыми актами, в пределах компетенции государственного органа или органа местного самоуправления, полномочий должностного лица или государственного служащего.
Признав законность обжалованного решения, действия (бездействия), суд в соответствии с частью второй статьи 297 ГПК выносит решение об оставлении заявления без удовлетворения.
27. При рассмотрении дела суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, совершенного должностным лицом или государственным служащим действия (бездействия), если существо принятого решения, совершенного действия (бездействия) вытекает из предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего.
28. Если суд признает обжалованное решение государственного органа, органа местного самоуправления, действие (бездействие) должностного лица или государственного служащего незаконным, то в решении суда должно быть указано:
каким нормативным правовым актам это решение, действие (бездействие) не соответствует;
какие права и свободы, законные интересы заявителя нарушены;
какие созданы препятствия для реализации прав, свобод или законных интересов заявителя;
какая обязанность незаконно наложена на заявителя.
В резолютивной части решения суд обязан указать орган власти, орган местного самоуправления, который обязан устранить допущенные нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя, а также срок, в течение которого допущенные нарушения подлежат устранению. Срок устранения допущенных нарушений надлежит исчислять со дня вступления решения суда в законную силу.
В зависимости от заявленных требований суд при составлении решения может ограничиться признанием оспоренного акта незаконным. В этом случае вынесение судебного решения о признании акта незаконным означает его незаконность с момента принятия
Признав незаконным отказ в совершении какого-либо действия (например, отказ в регистрации транспортного средства), суд возлагает на орган или должностное лицо обязанность в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия (например, зарегистрировать транспортное средство).
Признав незаконным бездействие органа или должностного лица, выразившееся в не рассмотрении обращения заявителя, суд обязывает орган или должностное лицо рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не указывая при этом содержание того решения, которое орган должен принять
29. Не позднее трех рабочих дней со дня вступления решения суда в законную силу его копия в соответствии с частью третьей статьи 297 ГПК подлежит направлению на исполнение в государственный орган, орган местного самоуправления, на который возложено исполнение решения суда.
Копия решения суда направляется в вышестоящий государственный орган или вышестоящему должностному лицу.
Лицо, не исполнившее решение суда в установленный судом срок, подлежит привлечению к административной ответственности за неисполнение судебного акта по основаниям и в порядке, предусмотренным законодательным актом об административных правонарушениях. Привлечение лица к дисциплинарной или административной ответственности не освобождает это лицо от обязанности исполнить решение суда.
Суд обязан контролировать исполнение решения суда в установленные сроки, а также поступление в установленные частью четвертой статьи 297 ГПК сроки сообщения об исполнении решения.
30. При вынесении решения суд обязан в соответствии со статьями 109 и 113 распределить между сторонами судебные расходы.
31. При наличии оснований, предусмотренных статьей 270 ГПК, суду следует обсуждать вопрос о вынесении частного определения об устранении причин и условий, способствовавших нарушениям законности в деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего.
32. В связи с принятием настоящего нормативного постановления признать утратившим силу нормативное постановление Верховного суда Республики Казахстан от 19 декабря 2003 года № 10 "О применении судами законодательства об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих".
33. Согласно статье 4 Конституции настоящее нормативное постановление включается в состав действующего права, а также является общеобязательным и вводится в действие со дня официального опубликования.
Председатель Верховного суда Республики Казахстан М. Алимбеков
Судья Верховного суда Республики Казахстан, секретарь пленарного заседания Ж. Баишев
