О Концепции развития тарифной политики в сферах естественных монополий Постановление Правительства Республики Казахстан от 13 мая 2005 года N 455

В целях дальнейшего совершенствования тарифной политики в сферах естественных монополий Правительство Республики Казахстан   ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Одобрить прилагаемую Концепцию развития тарифной политики в сферах естественных монополий.

2. Утвердить прилагаемый План мероприятий по реализации Концепции развития тарифной политики в сферах естественных монополий на 2005-2007 годы (далее - План мероприятий).

3. Агентству Республики Казахстан по регулированию естественных монополий представлять в Правительство Республики Казахстан сводную информацию о ходе реализации Плана мероприятий ежегодно по итогам полугодия и года.

4. Настоящее постановление вводится в действие со дня подписания.

Премьер-Министр         Республики Казахстан

В отраслях, относимых к сферам естественных монополий, производятся важнейшие ресурсы, необходимые для производства товаров и услуг во всех отраслях экономики и жизнеобеспечения населения. Субъекты естественных монополий во многом обеспечивают жизнедеятельность населения страны, поставляя газ, воду, электро- и теплоэнергию и оказывая транспортные услуги. Доля продукции субъектов естественных монополий в себестоимости конечной продукции может достигать 30-70 % (в особенности "транспортная" и "энергетическая" составляющие). Таким образом, значимость субъектов естественных монополий, степень их воздействия на общество и на темпы и пропорции экономического развития требуют совершенствования тарифной политики в сторону применения систем ценообразования, обеспечивающих интенсивное развитие субъектов естественных монополий при условии соблюдения интересов потребителей их продукции. 

Динамика цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий является важным фактором формирования внутренней экономической конъюнктуры, обеспечения конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке. От нее зависит не только уровень доходов и накопления в самих субъектах естественных монополий, но и в других отраслях, что требует комплексного подхода к вопросу формирования тарифов, разработки оптимальной политики в области регулирования сферы естественной монополии. Так как тарифы базовых сфер естественных монополий являются мультипликатором уровня цен и инфляции, то наряду с планированием параметров социального, бюджетно-денежного и экономического развития требуется формировать параметры тарифно-ценовой политики в отношении регулируемых государством цен в сферах естественных монополий. 

В сферах естественных монополий осуществляют деятельность около 800 субъектов естественных монополий, в том числе 162 субъекта естественных монополий - в республиканском разделе Государственного регистра субъектов естественных монополий. 

Создание условий для развития всех участников монопольного рынка (субъектов естественных монополий и потребителей) соответствует интересам государства, при этом преследуется достижение параметров благосостояния, соответствующих уровню развитой экономики. Поэтому рыночный механизм хозяйствования дополняется инструментами государственного регулирования, соотношения которых зависят от характера решаемых экономических задач и социально-экономического состояния общества. 

С принятием в 1998 году  Закона  Республики Казахстан "О естественных монополиях" (и последующих изменений и дополнений в него) и соответствующих подзаконных актов в Республике Казахстан в основном завершилось формирование законодательства о естественных монополиях, ставшее одним из действенных регуляторов экономической жизни и основой цивилизованных форм государственного регулирования в рыночной экономике. В период с 2002 по 2004 годы успешно реализована принятая  постановлением  Правительства Республики Казахстан от 15 октября 2002 года N 1126 "Программа совершенствования тарифной политики субъектов естественных монополий на 2002-2004 годы" (далее - Программа). Реализация Программы позволила сформировать для всех сфер естественных монополий методологическую базу установления "справедливых" тарифов. 

Вместе с тем, за рамками Программы остались вопросы влияния тарифов на отдельные секторы и экономику в целом, проблемы существующей дифференциации тарифов и возникающего при этом перекрестного субсидирования, не в полной мере решены проблемы ребалансирования тарифов и внедрения раздельного учета доходов, расходов и задействованных активов. 

Настоящая Концепция разработана в целях определения стратегического видения организации и методологического обеспечения государственной политики регулирования в сферах естественных монополий, выработки и реализации комплекса мероприятий по развитию тарифной политики в сферах естественных монополий с учетом согласованного развития всех отраслей экономики. Разработка основных направлений и механизмов регулирования основана на анализе результатов реализации Программы и определении современных проблем государственного регулирования.

На современном этапе развития системы государственного регулирования требуется обеспечить условия, способствующие развитию рыночных отношений и конкуренции в ранее монопольных секторах экономики, создать механизмы, обеспечивающие восстановление потенциала и развитие инфраструктурных отраслей, способствовать расширению и развитию реального сектора экономики, повышению конкурентоспособности отечественной продукции, а также обеспечить социальную защищенность населения. 

Экономику любого государства в зависимости от степени государственного вмешательства в экономические взаимоотношения можно условно разбить на два сектора: нерегулируемый и регулируемый. Необходимость влияния государства на экономические взаимоотношения определяется в зависимости от степени развития рыночных отношений, институтов и механизмов рыночного саморегулирования и требований социальной политики государства. Чем менее развиты механизмы рыночного саморегулирования, тем сильнее регулятивная роль государства и тем более высока ответственность государства перед субъектами рынка. 

В условиях монополии степень влияния на рыночные отношения поставщика услуг (товаров, работ) требует вмешательства государства для обеспечения баланса интересов данного поставщика и потребителя. Такой баланс может быть обеспечен методологией ценообразования, основанной на совокупном анализе интересов обеих сторон: с одной стороны для поставщика услуг (товаров, работ) должно быть обеспечено покрытие всех экономически обоснованных затрат и возмещение нормы прибыли на задействованные активы, с другой стороны для каждой категории потребителя должна быть установлена приемлемая цена, на уровне платежеспособного спроса. 

В то же время с макроэкономической точки зрения, в целях достижения наилучших параметров социально-экономического развития, стимулирования экономического роста и инвестиционной привлекательности реального сектора и экономики, наряду с фискальной и бюджетно-денежной политикой государства в качестве инструмента регулирования инфляции и стабилизации экономических взаимоотношений нередко используется тарифная политика. 

Регулирование уровня тарифов (цен, ставок сборов) субъектов естественных монополий является важным рычагом воздействия на сбалансированное развитие всех отраслей экономики. От уровня тарифов субъектов естественной монополии зависят уровень тарифов и прибыльность в других отраслях, что требует комплексного подхода к вопросу формирования тарифов, разработки оптимальной и прогнозируемой политики в области регулирования тарифов. Параметры изменения тарифов на продукцию и услуги, относимые к сферам естественных монополий, должны учитываться при разработке планов социально-экономического развития республики. 

Таким образом, государство стремится обеспечить баланс интересов не только между субъектами отдельно взятого рынка (потребителями услуг и монополистом), но и между отдельными секторами экономики, а критериями оптимальности тарифной политики (в том числе дифференцированных тарифов) являются агрегированные показатели развития экономики. 

Учитывая мультипликативное влияние тарифов базовых субъектов естественных монополий на уровень цен и доходов в секторах экономики, тарифная политика в последние годы была направлена на защиту интересов населения и отдельных отраслей промышленности посредством: 

сдерживания тарифов на уровне, не обеспечивающем воспроизводство активов; 

дифференциации тарифов по группам потребителей. 

Факторы дифференциации тарифов делятся на две группы: производственные, влияющие на себестоимость услуг, различных по количеству и качеству потребляемых производственных факторов, и непроизводственные, обусловленные социальными и иными принципами реализуемой тарифной политики. К непроизводственным факторам дифференциации тарифов относится уровень платежеспособности потребителя. 

Реализованная политика позволила избежать лавинообразного роста цен, снизить ценовое давление на промышленность, сыграла положительную роль в стабильном развитии экономики республики. В то же время, произошло накопление физического и морального износа активов субъектов естественных монополий и возник значительный разрыв уровней тарифов на одни и те же услуги для различных категорий потребителей, требующий их ребалансирования до оптимального уровня. Оптимальный уровень дифференциации тарифов должен определяться по критериям их влияния на параметры развития экономики. Проблемой является отсутствие на сегодняшний день соответствующей методологической базы. 

У государства имеется ограниченный набор механизмов для обеспечения баланса интересов производителей товаров и услуг и их потребителей: 

механизм государственного субсидирования; 

механизм экономически обоснованной дифференциации тарифов. 

Источниками государственного субсидирования могут являться средства республиканского или местных бюджетов. При этом государство может субсидировать как субъекта естественной монополии, так и потребителей услуг. Формы субсидирования также могут быть различные, такие как целевое субсидирование на покупку основных средств, на внедрение информационных систем, адресное субсидирование потребителей услуг. По периоду действия субсидии могут быть как постоянно действующие, так и на определенный промежуток времени. 

В настоящее время основным механизмом уравновешивания доходов монополиста и затрат потребителей является дифференциация тарифов по группам потребителей. Этот механизм обусловлен объективными условиями развития экономики, но необходимо различать степень влияния на экономику различных вариантов дифференциации тарифов. Любая дифференциация тарифа на услуги субъекта естественной монополии приводит к перераспределению благ между потребителями, поэтому экономически обоснованной дифференциацией тарифов называется такая дифференциация, которая целесообразна с макроэкономической точки зрения. 

Для дальнейшего перехода к установлению долгосрочных тарифов и реализации механизмов на основе учета баланса интересов потребителей и производителей необходимо развивать соответствующую методологическую и информационную базу. Актуальность создания регулярно обновляемой методической и информационной базы, прежде всего, связана с тем, что для более точного определения баланса интересов сторон и определения оптимальности проведенной дифференциации тарифов регулирующий орган должен иметь как информацию о показателях, определяющих экономическое состояние производителей и потребителей, так и методику оценки влияния уровня тарифов на эти показатели. Критерием оптимальности проведенной дифференциации тарифов будет достижение целевых экономических показателей развития отрасли и экономики в целом. 

Актуальными задачами развития регулятивных функций государства для обеспечения эффективного развития экономики являются: 

1) определение границ сфер естественных монополий на соответствующих рынках в каждой из отраслей экономики, конкретных субъектов естественных монополий и их услуг, относящихся к сфере естественных монополий на основе экономического анализа отраслей; 

2) разработка нормативных - правовых актов, регулирующих взаимоотношения между субъектами рынка в реформируемых отраслях; 

3) разработка методологии определения экономически обоснованной дифференциации тарифов и выявление ключевых экономических показателей, влияющих на уровни экономически обоснованной дифференциации тарифов; 

4) разработка механизмов государственного субсидирования услуг субъектов естественных монополий; 

5) разработка методики расчета тарифов (цен, ставок сбора) на услуги субъектов естественных монополий; 

6) разработка механизмов, обеспечивающих прозрачность деятельности субъектов естественных монополий; 

7) разработка механизмов контроля и аудита деятельности субъектов естественных монополий; 

8) разработка правил, регламентирующих применение установленных тарифов и определение механизмов контроля их соблюдения; 

9) разработка моделей и методов определения взаимного влияния отраслей экономики и разработка мероприятий, обеспечивающих эффективное и сбалансированное развитие всех отраслей.

 В целях достижения баланса интересов государства, субъектов естественных монополий и потребителей их услуг и создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в сектор естественной монополии в 2002 году была принята программа совершенствования тарифной политики. 

В рамках реализации программы были приняты меры по созданию единой методологии регулирования сферы естественной монополии, по внедрению опыта международной практики при совершенствовании нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов естественных монополий. В результате применения этих мер предполагалось обеспечение стабильности уровня тарифов на услуги естественных монополий в течение среднесрочного периода в целях привлечения инвестиций в обновление производства естественных монополий и повышение качества предоставляемых ими услуг (товаров, работ). 

В декабре 2004 года приняты изменения и дополнения в  Закон  Республики Казахстан "О естественных монополиях", направленные на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии и совершенствование государственного контроля и методов регулирования в сферах естественных монополий. Эти изменения и дополнения включают, в частности, следующее: 

регулирование деятельности субъектов, осуществляемое в пределах регулируемых услуг, перечень которых утверждается Правительством Республики Казахстан по представлению уполномоченного органа;