1. Название законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления в Республике Казахстан» (далее- Законопроект).  

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта

Законопроект разработан в целях дальнейшей реализации Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438 (далее - Концеция), во исполнение пункта 8.2.2 Протокола расширенного заседания Правительства Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан от 6 августа 2014 года.  

Согласно Концепции, периоды реализации предусмотрены в два этапа:

первый этап (2013–2014 годы) – расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;

второй этап (2015–2020 годы) – дальнейшее развитие местного самоуправления.

В рамках первого этапа реализации Концепции законодательно закреплены нормы, предусматривающие определение полномочий органов местного самоуправления и их ответственности, регламентацию порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов, оформления их решений и обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения.

В целях расширения финансовой и экономической самостоятельности нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения, акимы города районного значения, села, поселка, сельского округа (далее - Акимы) наделены правом формирования доходных источников местного самоуправления. Доходные источники состоят из доходов от имущественного найма (аренды) государственного имущества, находящегося в управлении Акимов, добровольных сборов физических и юридических лиц, платы за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах стационарного размещения, отдельных видов штрафов, взимаемых за административные правонарушения, а также иных источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан.  

В реализацию положений Концепции о введении выборности акимов в городах районного значения, сельских округах, селах и поселках проведены выборы Акимов маслихатами районов, городов областного значения. По результатам выборов, всего избрано 2457 Акимов.  

На первом этапе реализации Концепции, предусматривающий расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления, на практике отрабатываются механизмы управления и финансирования, которые станут базовой предпосылкой для дальнейшего развития местного самоуправления.

Вместе с тем, для дальнейшего развития системы местного самоуправления в соответствии с задачами реализации второго этапа Концепции необходимо принять ряд системных мер, которые позволят расширить полномочия и повысить самостоятельность акимов нижнего уровня управления в решении местных вопросов.  

Так, на сегодня возможности Акимов при решении актуальных местных проблем ограничены ранее заявленными объемами финансирования в рамках бюджетных программ в составе бюджета района и города областного значения. Средства доходных источников местного самоуправления, поступающие на контрольные счета наличности, составляют незначительную долю в структуре доходов и не могут обеспечить решения вопросов местного значения.

В связи с этим, возникает необходимость расширения доходной базы контрольных счетов наличности путем передачи части налогов, сборов и других обязательных платежей на местный уровень.  

В соответствии с Концепцией, на втором этапе ее реализации предусмотрено проработать вопрос формирования собственности органов местного самоуправления. На сегодня в республике органы власти наделяются республиканской или коммунальной собственностью. Коммунальная собственность существует в виде областной и районной коммунальной собственности, которыми управляют соответствующие акиматы.

Решение вопроса формирования собственности органов местного самоуправления в Республике Казахстан в условиях отсутствия ее прямого закрепления на конституционном уровне видится в возможности развития потенциала Конституции.  

Так, согласно пункту 2 статьи 6 Конституции, «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом».  

Следовательно, для формирования собственности органов местного самоуправления необходимо законодательно закрепить понятие собственности органов местного самоуправления, порядок ее формирования, владения, пользования, управления и внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.  

Для внедрения элементов самоуправления в крупных городах в соответствии с Концепцией необходимо законодательно закрепить за маслихатами городов право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением по вопросам обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан в порядке, определенном Законом, а также надлежащего функционирования жилищно-коммунальных служб, санитарного состояния в населенных пунктах, а также порядок финансирования их деятельности.  

Кроме того, для расширения самостоятельности органов местного самоуправления необходимо рассмотреть вопросы дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления.  

В этой связи, в соответствии с Концепцией, в Законопроекте предполагается отразить нормы, предусматривающие урегулирование вопросов по:

- расширению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления путем передачи части налогов, сборов и других обязательных платежей на местный уровень самоуправления;

- расширению экономической самостоятельности органов местного самоуправления путем формирования собственности органов местного самоуправления;

- закреплению за маслихатами права создания общественных структур (комитетов, советов и другие) для взаимодействия акима города с населением;

- поэтапному расширению полномочий акимов нижнего уровня управления за счет оптимизации реализационных функций исполнительных органов областного и районного уровней.

3. Цели принятия законопроекта

Целью принятия Законопроекта является дальнейшая реализация основных подходов по развитию местного самоуправления, предусмотренных Концепцией в рамках второго этапа ее реализации.

4. Предмет регулирования законопроекта

Предметом регулирования Законопроекта являются общественные отношения, возникающие при организации местного самоуправления, в том числе по:  

- расширению доходной базы контрольных счетов наличности органов местного самоуправления;

- формированию собственности органов местного самоуправления;

- вовлечению городского населения в решение местных проблем;

- расширению полномочий акимов нижнего уровня управления.

5. Структура законопроекта  

Законопроект состоит из двух статей:

Первой статьей вносятся изменения и дополнения в следующие законодательные акты Республики Казахстан:

1) Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;

2) Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс);  

3) Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года;

4) Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

5) Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года 

«О государственном имуществе»;

Вторая статья Законопроекта устанавливает порядок вступления норм Закона в действие.

6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта

Принятие Законопроекта позволит продолжить реформы в сфере демократизации власти, наделить органы местного самоуправления реальными финансовыми и материальными ресурсами, повысить роль населения в решении вопросов местного значения, снизить уровень проявлений бюрократизма и коррупции.

Изменения в Бюджетный и Налоговые Кодексы позволят повысить заинтересованность органов местного самоуправления в росте налоговой базы, определить дополнительные источники доходов.

Результатом предлагаемых мер в конечном итоге будет реализация политики развития местного самоуправления, которая в свою очередь приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить:

повышение политической стабильности в регионах и государстве в целом;

повышение активности и ответственности населения в решении вопросов местного значения;

повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте.  

7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым Законопроектом

Отсутствует.  

8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами

Общественные отношения, рассматриваемые в рамках данного Законопроекта, частично регламентированы действующими законодательными актами Республики Казахстан, в частности Бюджетным, Земельным и Налоговыми кодексами Республики Казахстан, Законами РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», «О государственном имуществе».

9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта

Теоретическая базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления.  

В соответствии со статьей 9 Европейской Хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определённых законом.

В статье 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) некоторые доходы от региональных налогов и сборов;

4) некоторые доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В настоящее время в Республике Польша доходы муниципалитетов можно разделить на три группы - собственные доходы, общую субвенцию и целевые дотации.

Доходы гмины составляют:

собственные доходы, которые состоят из поступлений подоходного налога физических и юридических лиц в соответствии с установленными соотношениями, а также поступлений местных налогов на недвижимость, аграрного, лесного, на транспортные средства, за собак, подоходного налога, оплачиваемого кредитной карточкой физических лиц, на наследство и дарственные, на доходы по гражданско-правовым договорам и местных сборов;

2) Общая субвенция, состоящая из просветительской, компенсационной и эквивалентной частей;

3) Целевые дотации из государственного бюджета на реализацию порученных задач правительственной администрацией, на реализацию собственных задач, на ликвидацию непосредственных угроз безопасности и общественному порядку, на выполнение задач, вытекающих из международных договоров.

До 2004 года дотации и субвенции составляли около половины доходов гмин. Наиважнейшими источниками собственных доходов были: налог на недвижимость, подоходный налог с физических лиц, а также доходы от имущества. При этом, гмины в Польше являются наиболее сильными в финансовом отношении единицами местного самоуправления.

В пункте 1 статьи 6 Европейской Хартии местного самоуправления закреплено, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». Другими словами, на законодательном уровне можно определить общие принципы и требования к органам общественного самоуправления, одновременно предоставив местным органам власти самим определять модели органов местного самоуправления, исходя из специфики и особенностей регионального развития.  

Например, существующие в США основные формы местного управления объединяют вышеуказанные фундаментальные принципы. Существующие формы отражают опыт страны в достижении демократии на местном уровне и обусловлены необходимостью обеспечения действенного местного управления.  

Наиболее старая форма – это «Городское собрание», уходящее корнями в Британское законодательство и существующее в 6 штатах северо-востока США. Отличительная характеристика такой системы правления состоит в ее акценте на представительскую демократию. На законодательном уровне она представляет собой собрание, проводимое в течение 1 дня и более, при участии всего взрослого населения города для голосования за местные законы и финансы.  

При системе «Слабый Мэр и Совет» основной контроль над городскими делами находится в руках выборных советов, состоящих из 9 – 25 человек. Мэр является главным, но ограниченным в полномочиях лицом исполнительной власти. Совет действует самостоятельно и через многочисленные комитеты осуществляет контроль над всеми департаментами местного управления.  

Следующая форма управления – «Комиссия», когда руководство городским управлением лежит на нескольких избранных членах, которые являются как законодателями, так и администраторами, избранными благодаря своему профессиональному опыту и деловой компетенции.  

Форма «Сильный Мэр и Совет» похожа на многие государственные системы правления с наличием сильных исполнительных органов. В основном, мэр, который избирается населением в ходе прямого голосования, имеет право вето на решения выборного совета, хотя совет может и отменить вето 2/3 голосов своих членов. Мэр несет прямую ответственность за подготовку бюджета, однако он должен по нему получить одобрение совета.

В Республике Польша представительными органами низшего уровня местного самоуправления являются Советы гмин, которые избираются во время всеобщих выборов. Срок полномочий Совета гмины длится 4 года.

Совет является основным органом местного самоуправления, который определяет направления деятельности правления и принимает отчеты о его деятельности. Члены Советов заседают на сессиях (по крайней мере один раз в квартал), а также на заседаниях отраслевых комиссий. Комиссии являются вспомогательными органами Советов. Особую роль выполняет ревизионная комиссия, которая оценивает реализацию бюджета правлением и предлагает Совету одобрить или не одобрить работу правления. При комиссиях работают клубы членов советов, объединяющие их по принципу партийной принадлежности.  

Исполнительными органами гмин являются войты, которые избираются во время выборов, в связи с чем их можно отозвать с поста только путем референдума (у Совета гмины нет компетенций, связанных с отзывом исполнительного органа, он только может принять постановление о проведении референдума, касающегося снятия с поста войта).

Система самоуправления во многих странах предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением.

В Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.  

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Изучение и обобщение международного опыта позволяет сделать вывод, что в большинстве стран финансовые и экономические системы, на которых основываются средства и собственность органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции органов местного самоуправления.

10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта

Реализация Законопроекта не потребует финансовых затрат из государственного бюджета.