Конституция Республики Казахстан провозглашает право граждан Республики Казахстан на свободу объединений (ст.23).

Согласно официальному толкованию Конституционного Совета Республики Казахстан, данное конституционное право граждан реализуется через создание общественных объединений в форме политических партий, профессиональных союзов и иных объединений некоммерческого характера, созданных на добровольной основе для достижения ими общих целей. Их деятельность регулируется Законами Республики «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах», «О политических партиях»1.

В трудовых отношениях право на объединение осуществляется посредством института представительства работников.

Казахстанский законодатель в ст.1 Трудового кодекса Республики Казахстан (далее – ТК РК) четко закрепил круг представителей работников - органы профессиональных союзов, их объединений, а при их отсутствии выборные представители, избранные и уполномоченные на общем собрании (конференции) работников большинством голосов участников, при присутствии на нем не менее двух третей работников (делегатов конференции)2.

Данное определение согласуется с международными нормами в области труда, в соответствии с которыми в качестве представителей работников рассматриваются и представители профессиональных союзов, и иные выборные представители работников. Деятельность иных представителей работников регулируется Конвенцией МОТ (№135) о защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях (г.Женева, 23 июня 1971 года), Рекомендацией МОТ о представителях работников (№143). Вместе с тем Конвенция №135 устанавливает, что исключительная прерогатива профсоюзов по решению ряда социально-трудовых вопросов не может быть заменена функциями иных представительных органов и тем самым защищает особый статус профсоюзов в сфере трудового права3.

Останавливаясь на данной Конвенции, следует отметить важность ее положений. Так, ст.2 во многом разграничивает и уравновешивает интересы работников и работодателей: «1. Представителям трудящихся предоставляются на предприятии соответствующие возможности, позволяющие им быстро и эффективно выполнять свои обязанности. 2. В связи с этим учитываются особенности системы трудовых отношений данной страны и потребности, размер и возможности соответствующего предприятия. 3. Предоставление таких возможностей не должно снижать эффективность работы соответствующего предприятия».  

Значимость этой статьи, по мнению профессора Е.Н. Нургалиевой, состоит в разграничении возможностей различных работодателей. Такие гиганты, как большие нефтяные компании и другие лидеры индустрии могут позволить себе несравненно больший объем гарантий в области оплаты труда и социальных выплат, нежели владельцы старых выработанных месторождений, небольших перерабатывающих предприятий и т.п. Соответственно, и права, и обязанности у этих различных видов работодателей должны различаться. Минимум гарантий прав работников, установленный законодательством, должен выполняться всеми. Что касается дополнительных гарантий, то они закрепляются на коллективно-договорном уровне. Ст. 4-5 разграничивают понятия «представители профсоюзов» и «выборные представители», то есть представители трудовых коллективов, деятельность которых не связана с профсоюзной. Значение статьи в том, что она запрещает выборным представителям заниматься профсоюзной деятельностью4   .

Ратифицированный Республикой Казахстан Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года закрепил право профсоюзов функционировать беспрепятственно, без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом5.  

В свою очередь Законом Республики Казахстан от 27 июня 2014 года «О профессиональных союзах» предусмотрены права профсоюзов представлять и защищать права и интересы своих членов, а также быть представителями работников во взаимоотношениях с государственными органами в пределах своих полномочий, работодателями, объединениями субъектов частного предпринимательства (ассоциациями, союзами), иными общественными организациями; предъявлять в суд иски в защиту прав и интересов своих членов, выступать в их интересах при проведении медиации, в суде, трудовом арбитраже или третейском суде, в государственных органах, оказывать им иную правовую помощь и осуществлять другие права6.  

Профсоюзы в области индивидуальных трудовых отношений представляют интересы только своих членов (принцип специального представительства). Но в случае просьбы работника, не принадлежащего к профсоюзу, они могут браться за представительство прав и интересов такого работника7.

Данные принципы общего и специального представительства восприняты законодателем в новом Трудовом кодексе после проведенной реформы в 2015 году, предусмотрев в статье 20 ТК РК: «Работники, не являющиеся членами профессионального союза, не принимавшие участие в избрании выборных представителей работников вправе делегировать право представлять их интересы профсоюзным органам, выборным представителям работников. На основании письменного заявления работника профсоюзные органы, выборные представители работников обеспечивают представительство его интересов»8   .

Рассматривая правовые возможности участия представителей работников в деятельности работодателя, необходимо отметить недостаточный уровень вовлеченности профсоюзов и иных представителей работников согласно казахстанскому законодательству.

В соответствии с Трудовым кодексом РК, закреплены следующие случаи участия представителей работников в социально-трудовых отношениях:

- с учетом мнения представителей работников осуществляются издание актов работодателя в случаях, предусмотренных соглашениями, коллективным договором (ст.12 ТК РК);

- согласование одновременного прикомандирования работников юридического лица, к которому прикомандировываются работники другого юридического лица, составляющих более десяти процентов от среднесписочной численности юридического лица, к которому прикомандировываются работники (ст.40 ТК РК);

- согласование типовых норм и нормативов по труду, единых и (или) межотраслевых типовых норм и нормативов по труду (ст.101 ТК РК).

С принятием нового Закона РК «О профессиональных союзах» в 2014 году были введены требования обязательного вхождения локальных профсоюзов в отраслевые, а отраслевых – в территориальные и далее – в республиканские профсоюзные объединения. Введение такой иерархической цепочки противоречит одному из основополагающих принципов МОТ – праву на свободу объединений9.

Право на свободу объединений установлено Конвенцией Международной Организации Труда (далее – МОТ) №87 «О свободе ассоциации и защите права на организацию», ратифицированной Законом Республики Казахстан от 30 декабря 1999 года № 29-II10.

В Законе РК «О профессиональных союзах» содержатся серьезные ограничения для деятельности профсоюзного движения. В частности, вводится профсоюзная монополия на отраслевом уровне. Все казахстанские профсоюзные организации теперь в обязательном порядке должны входить в Федерацию профсоюзов РК. Свободно, как раньше, любой профсоюз существовать не может, так как он должен быть обязательно привязан к отраслевому, территориальному и республиканскому уровням. Действующий закон может привести к монополизации системы профсоюзов и служить интересам одной структуры – прогосударственной Федерации профсоюзов11.

Замечания в адрес Республики Казахстан направлены МОТ. В частности, Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ касательно применения Конвенции 87 отмечает следующее12:

1. Комитет МОТ выражает большую озабоченность требованиями Закона Республики Казахстан «О профессиональных союзах» в части обязательности членства профсоюза в вышестоящей профсоюзной организации.

2. Комитет МОТ высказал замечания по статье 5 Конвенции 87 о праве организаций трудящихся и предпринимателей вступать в международные организации. При этом, замечания Комитета МОТ затрагивает вопросы шире, выходящие за рамки нормы статьи 5 Конвенции, а именно по пункту 4 статьи 5 Конституции Республики Казахстан о запрете финансирования профессиональных союзов иностранными юридическими и физическими лицами, иностранными государствами и международными организациями.

3. Комитет МОТ «настоятельно призывает Правительство Республики Казахстан принять необходимые меры для внесений изменений в законодательство, с тем, чтобы обеспечить право судей, пожарных и работников тюрем создавать организации для содействия и защиты их интересов в соответствии с Конвенцией 87».

4. Комитет МОТ призывает Правительство Республики Казахстан сообщить о мерах, по внесению изменений в законодательство, с тем, чтобы снизить минимальное требование по количеству участников для создания организации работодателей.

В ответ на указанные замечания уполномоченным органом были предоставлены следующие обоснования и ответы на замечания международных экспертов13:

По первому замечанию уполномоченным органом отмечается, что идеология обязательности членства профсоюза в вышестоящей профсоюзной организации заключалась в том, чтобы на данном этапе развития создать в стране работоспособную и сильную систему профсоюзного движения, обеспечить возможность для простых работников и первичных профсоюзных организаций иметь доступ через вышестоящие профсоюзные объединения к обсуждению и решению важных и политических вопросов в социально - трудовой сфере, которые принимаются в рамках социального партнерства на уровне Правительства и отрасли. С другой стороны, это повышает ответственность вышестоящих профсоюзов перед первичными организациями.

Профсоюзы должны быть независимы от работодателей и государственных органов, и быть достаточно сильными и равными их оппонентами в рамках социального партнерства.

Сегодня в Казахстане по новому Закону уже зарегистрировано 3 республиканских объединения профсоюзов. Это Федерация профсоюзов Республики Казахстан (2,2 млн. человек), Казахстанская конфедерация труда и Конфедерация независимых профсоюзов Республики Казахстан, объединившие в своих рядах 1,4 млн. человек. Указанные профсоюзы объединяют 3,6 млн. работников, а это 58% всех наемных работников страны.

Действуют 32 отраслевых, 23 территориальных и 339 локальных организаций и эта работа по охвату профсоюзным движением продолжается.

Учитывая, необходимость сохранения такого принципа формирования системы профсоюзного движения на переходном этапе, считаем целесообразным продолжить консультации с Комитетами МОТ по отстаиванию своей позиции.

На второе замечание казахстанской делегацией на 106 Конференции было отмечено, что согласно пункту 4 статьи 5 Конституции РК о запрете финансирования профессиональных союзов иностранными юридическими и физическими лицами, иностранными государствами и международными организациями, существует специальное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан (от 7 июня 2000 года № 4/2) которое дает официальное толкование данной нормы Конституции.  

Согласно ему, данную норму следует понимать, как правовой запрет на получение политическими партиями и профессиональными союзами денежных и иных материальных средств.  

Кроме того, Конституционный Совет Республики Казахстан отмечает, что «изучение аналогичного опыта зарубежных стран показывает, что такие запреты на иностранную помощь политическим партиям и профессиональным союзам распространены в национальных законодательствах и в них предполагается запрет как на «финансовую», так и «на иную помощь» извне».

Указанная статья Конституции, затрагивает вопросы защиты конституционного строя, независимости и территориальной целостности Республики Казахстан. Тем самым, Конституция предоставляет законодателю возможность определения адекватного правового реагирования на возникающие вызовы конституционным устоям, суверенитету и независимости страны.  

Вместе с тем, относительно права вступать в международные организации, представителем Правительства Республики Казахстан было отмечено, что 11 октября 2015 года в Сан-Паулу Федерация Профсоюзов Республики Казахстан принята в качестве полноправной членской организации в Международную Конфедерацию профсоюзов.

Это является подтверждением того, что законодательство страны не запрещает сотрудничество профсоюзов Казахстана с зарубежными профсоюзами в соответствии с уставными целями и задачами, что полностью соответствует Конвенции 87.

В этой связи, принимать меры по внесению изменений в Конституцию Республики Казахстан по данному вопросу нет необходимости, и предлагается продолжить консультации с МОТ по отстаиванию данной позиции, как суверенное право Казахстана.

В свою очередь, данное ограничение связано с тем, что правосудие в Казахстане осуществляется только судом. Судья является носителем судебной власти в стране, для чего он наделен конституционными полномочиями.  

Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и Закону. Какое-либо вмешательство в деятельность судьи по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону.  

В этой связи, учитывая особый правовой статус судьи, Конституцией Республики Казахстан установлен запрет судьям состоять в партиях и профессиональных союзах.

Касательно правоохранительных органов, представителем Правительства Республики Казахстан также было отмечено, что правоохранительные органы реализуют политику государства по противодействию преступности и правонарушениям в соответствии со своей компетенцией, и наделены специальными полномочиями по обеспечению законности и поддержанию общественного порядка, включая право доступа к оружию и специальным средствам.

Таким образом, особый правовой статус сотрудников правоохранительных органов, специфичность их функций и рода их деятельности обуславливают необходимость данного конституционного ограничения.

Необходимо отметить, что в статье 9 Конвенции 87 написано, что «национальное законодательство определяет, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции».

В связи с этим, уполномоченный орган полагает, что Конвенция 87 позволяет применять определенные ограничения в национальном законодательстве и предлагает продолжить консультации с МОТ по отстаиванию данной позиции.

В отношении четвертого замечания, было отмечено, что согласно статье 10 Закона Республики Казахстан «Об общественных объединениях» общественное объединение создается по инициативе группы граждан не менее десяти человек.  

Такая же норма нашла отражение в статье 8 нового Закона «О профессиональных союзах», в соответствии с которой инициативная группа из не менее десяти человек, связанных общностью их профессиональных интересов созывают учредительный съезд (конференцию или собрание), на котором утверждают Устав и формируют профсоюзные органы. При этом, первичная организация может быть создана по инициативе трех человек.  

Данные законодательные требования установлены исходя из того, что общественная организация, которая будет объединять в своих рядах немалое количество граждан, связанных общими профессиональными интересами, должна создаваться по воле группы людей, а не одного человека.

Учитывая, что данная норма рассматривается Комитетом МОТ, как существенное ограничение свободы создания общественных организаций, в настоящее время пересмотр данной нормы в сторону уменьшения числа граждан, требуемых в составе инициативной группы, рассматривается совместно с заинтересованными государственными органами и республиканскими объединениями профсоюзов.

Вместе с тем, несмотря на вышеприведенные доводы уполномоченного органа по труду, необходимо констатировать, что действующий Закон РК от 27 июня 2014 года № 211 «О профессиональных союзах» нарушает право на свободу объединений и противоречит международно-правовым нормам и стандартам в сфере труда по следующим основаниям:

1. Прежде всего, нарушается право профсоюзов на объединение, установленное Конвенцией МОТ №87 о свободе ассоциации и защите права на организацию от 9 июля 1948 года и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, оба документа ратифицированы Республикой Казахстан.

В частности, п.3 статьи 12 Закона предписывает территориальному объединению профсоюзов на уровне области, города республиканского значения и столицы входить в состав республиканского объединения профсоюзов в качестве членской организации. Аналогичное требование установлено для территориального объединения профсоюзов на уровне района, города входить в состав соответствующего территориального объединения профсоюзов на уровне области, города республиканского значения и столицы в качестве членской организации.

Также п.3 статьи 13 Закона обязывает отраслевой профсоюз входить в состав республиканского объединения профсоюзов в качестве членской организации. В свою очередь локальный профсоюз должен входить в состав отраслевого профсоюза в качестве членской организации (п.4 статьи 14 Закона).

То есть для каждого профсоюза или объединения профсоюзов установлено обязательное требование входить в состав вышестоящего объединения профсоюзов.

Вместе с тем статья 5 Конвенции МОТ №87 закрепляет, что организации трудящихся и предпринимателей имеют право создавать федерации и конфедерации, а также право присоединяться к ним, и каждая такая организация, федерация или конфедерация имеет право вступать в международные организации трудящихся и предпринимателей.

Более того, согласно статье 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года14   , участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить право профессиональных союзов образовывать национальные федерации или конфедерации и право этих последних основывать международные профессиональные организации или присоединяться к таковым.

2. Нарушается принцип уведомительного характера регистрации профсоюза и право профсоюза организовывать свою деятельность и вырабатывать свой устав, установленные Конвенцией МОТ №87.

Конвенция МОТ №87 предусматривает уведомительный характер регистрации профсоюза. В частности, согласно статье 2 Конвенции, трудящиеся и предприниматели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних. Данное правило распространяется также на федерации и конфедерации организаций трудящихся и предпринимателей.

В соответствии со статей 33 Закона, профсоюзы обязаны в течение одного года со дня введения в действие Закона внести изменения в учредительные документы и организационные структуры в соответствии с требованиями Закона.

Однако согласно статье 3 Конвенции, организации трудящихся и предпринимателей имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свои аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий. Государственные власти воздерживаются от всякого вмешательства, способного ограничить это право или воспрепятствовать его законному осуществлению.

Как указывается МОТ, свободное осуществление права на создание союзов и вступление в них предполагает свободное определение структуры и состава союзов15.

Однако, как вытекает из Закона, государственные органы не могут отказывать профсоюзам в регистрации, ссылаясь на несовершенство устава. А Закон указывает типовую структуру и уполномочивает органы власти вмешиваться во внутрипрофсоюзную деятельность, в том числе, через требование изменения уставов.

3. Нарушается право профсоюза на проведение забастовки, установленное Конвенцией МОТ №87.

Однако статьей 21 Закона предусматривается исчерпывающий перечень условий, при которых профсоюзы могут принять решение о проведении забастовки: 1) если посредством примирительных процедур не удалось добиться разрешения коллективного трудового спора; 2) в случаях уклонения работодателя от примирительных процедур либо невыполнения им соглашения, достигнутого в ходе разрешения спора.

4. Ограничение форм профсоюзного представительства работников.

Согласно новому закону, в Казахстане сегодня де-юре могут существовать первичные организации, локальные профсоюзы, отраслевые профсоюзы, территориальные и республиканские объединения профсоюзов. Очевидно, что законодатель не может ограничивать стремление людей объединяться только лишь в рамках этих четырех форм. Ограничивать принципы объединения людей в профсоюзные организации, лимитировав их формы, никак нельзя. Потому что это в корне противоречит нормам международного права.  

Согласно международным нормам, профсоюзы имеют право объединяться по принципу принадлежности к профессии, роду деятельности, принадлежности к отрасли, территории и т.д. И внутренняя структура должна определяться самими работниками.

В этой связи предлагается полный пересмотр концепции профсоюзного представительства в Казахстане в соответствии с международными принципами и нормами, изложив нормы статьи 12 Закона «О профессиональных союзах» в следующей редакции:

«1. Территориальное объединение профсоюзов на уровне области, города республиканского значения и столицы вправе входить в состав республиканского объединения профсоюзов в качестве членской организации.  

2. Территориальное объединение профсоюзов на уровне района, города вправе входить в состав соответствующего территориального объединения профсоюзов на уровне области, города республиканского значения и столицы в качестве членской организации.

3. Отраслевой профсоюз вправе входить в состав республиканского объединения профсоюзов в качестве членской организации.

4. Локальный профсоюз вправе входить в состав отраслевого профсоюза в качестве членской организации».

Таким образом, будет соблюден основополагающий принцип права профсоюзов на свободу объединения.

Осы мақалада Қазақстан Республикасымен еңбек қатынастар саласындағы бірлесу бостандығына құқығын қамтамасыз ету бойынша халықаралық міндеттемелерін орындау мәселелері қаралды. Халықаралық құқықтық актілерді және қолданыстағы заңнаманы талдау негізінде  автор әлеуметтік еңбек қатынастарда кәсіподактардың бірлесу бостандығына құқығын бұзу туралы қорытынды шығарды.

The present article is devoted to problems of implementation by the Republic of Kazakhstan of international obligations to ensure the right to freedom of association labor relations. Based on analyses of international legal acts and national legislation author concluded that nowadays the right to freedom of association labor relations challenged serious infringements.

_ 

1. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 июля 2000 года № 13/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 23 Конституции Республики Казахстан».

2. Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2016 года.

3. Конвенция Международной организации труда о защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях от 23 июня 1971 года.

4. Нургалиева Е.Н. Комментарий к Трудовому кодексу Республики Казахстан. Общая и Особенная части. – Алматы: Жеті Жарғы, 2009. – 656 с.

5. Закон Республики Казахстан от 21 ноября 2005 года № 87 «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах».

6. Закон Республики Казахстан «О профессиональных союзах» от 27 июня 2014 года № 211-V ЗРК.

7. Касиляускас Н. Проблемы правосубъектности профессиональных союзов в трудовых отношениях // Теоретические проблемы современного трудового права и права социального обеспечения: международные и национальные аспекты. Материалы международной научной конференции, г.Вильнюс, 26-27 июня 2009 года. – Вильнюс, 2009. – С.182.

8. Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2016 года.

9. Омарова Э.Б. Особенности развития профсоюзов в Республике Казахстан // Материалы международной научно-практической конференции «За права трудящихся. К 110-летию профсоюзного движения в России». – Екатеринбург, 2015. – С.130-131.

10. Закон Республики Казахстан от 30 декабря 1999 года № 29-II «О ратификации Республикой Казахстан Конвенции 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию».

11. Нургалиева Е.Н. Роль казахстанских профсоюзов в обеспечении социальной стабильности в обществе // Материалы международной научно-практической конференции «За права трудящихся. К 110-летию профсоюзного движения в России». – Екатеринбург, 2015. – 116-118.

12. Заключение Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций Международной Организации Труда (по Конвенции 87). Итоги 106-й сессии Международной конференции труда, 15-16 июня 2016 года. МОТ: Женева, 2016.

13. Доклад главы делегации Казахстана на 106 Конференции МОТ в Женеве, 8 июня 2017 года

14. Закон Республики Казахстан от 21 ноября 2005 года № 87 «О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах».

15. Свобода объединения: Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов. – Женева, 1997. – С.59.