доктор юридических наук, доцент

 Проведенная в феврале 2009 года девальвация тенге вызвала серьезную волну дискуссий в ее целесообразности, эффективности и правомерности. Помимо выражений недовольства и возмущения звучали и обвинения в произвольном ухудшении положения граждан и даже нарушении Конституции.1  В этой связи интересным с позиций гражданского права является вопрос об обоснованности заявлений о каких-либо нарушениях закона при принятии решения о девальвации и в ходе ее осуществления, а также о том, может ли кто-то быть привлеченным к ответственности, и каким может быть характер такой ответственности.

 Определение денежной единицы, установление правовых условий денежного обращения и валютных режимов является исключительной прерогативой современного государства. Так, согласно ст. 19 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан»2  Глава государства определяет порядок, сроки и условия функционирования национальной валюты. В свою очередь, Законом о Национальном Банке РК3  установлено, что денежной единицей (национальной валютой) Казахстана является казахстанский тенге, который объявлен законным платежным средством в Республике. Деноминированные в тенге банкноты и монеты выпускаются, а также их обращение и изъятие из обращения на территории Республики Казахстан организовывается исключительно Национальным Банком Казахстана. В связи с этим Национальный Банк определяет потребность в необходимом количестве банкнот и монет, обеспечивает их изготовление, устанавливает порядок хранения, уничтожения и инкассации наличных денег (ст.ст. 38-42 Закона о Национальном Банке РК).

 Национальный Банк имеет и полномочия по регулированию безналичного оборота денег, организуя, координируя, регулируя осуществление платежей и переводов денег, устанавливая виды и правовой режим банковских счетов, порядок и условия открытия, пользования и закрытия счетов (ст.ст.48-50 Закона о Национальном Банке РК).*  В целом, разработка и проведение денежно-кредитной политики государства законодательно закреплено в качестве одной из задач Национального Банка РК. При этом важнейшим законодательным положением является то, что банкноты и монеты Национального Банка Казахстана законодательно определены как безусловные обязательства Национального Банка Казахстана и обеспечиваются всеми его активами. Причем информация о размерах золотовалютных активов Национального Банка является публичной (ст.41 Закона о Национальном Банке РК). 

 [Правовой термин «обязательство» имеет легальное определение в качестве самостоятельного понятия либо элемента другого правового понятия. В последнем случае, в частности, примером может служить дефиниция налогового обязательства, содержащаяся в ст. 26 Налогового кодекса Республики Казахстан.4  Правда, несмотря на имеющиеся в литературе мнения о возможности существования обязательств в качестве административно-правовых отношений (включая налоговые, финансовые и др. отношения),5  являются сомнительной научная необоснованность и очевидной политическая мотивированность введения такого термина в систему казахстанского законодательства: совершенно справедливо указывает профессор М.К.Сулейменов на невозможность согласиться с применением «конструкции обязательства там, где обязательственная модель принципиально неприменима».6  В классических трудах по цивилистике указывается на то, что «обязательство есть разновидность гражданских правоотношений», оно возникает из предусмотренных законом оснований, имеет свое содержание, а динамика обязательственного правоотношения и формы санкции за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательства имеют существенную специфику.7  

 Применительно же к налогам в соответствии с Конституцией Казахстана «уплата законно установленных налогов, сборов и иных обязательных платежей является долгом и обязанностью каждого» (ст.35), а установленная законом обязанность и принимаемое на основе своей доброй воли обязательство являются принципиально различающимися по своей природе концепциями. Действительно, не может быть обязательством то, что должно исполняться не в силу добровольного принятия на себя бремени исполнения или определенного поведения, а в силу обеспечиваемых мерами принуждения публичны властных повелений государства в форме норм закона. Впрочем, всесторонняя и полноценно обоснованная критика понятия «налоговое обязательство» содержится в трудах профессора М.К.Сулейменова.8  

 В связи с этим представляется целесообразным отказаться от термина «налоговое обязательство» и развивать теорию административного права, включая различные блоки законодательства об административных процедурах (в т.ч. налоговое, бюджетное и др.), основываясь не на концепциях цивилистики, а на понятии публично-правовой обязанности, исполнение которой обеспечивается принудительной силой государства. При этом целесообразно избегать применения частно-правовых механизмов обеспечения исполнения этих обязанностей и гражданско-правовой ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение). В противном случае сохраняется возможность существенных ограничений в использовании и распоряжении субъектом оборота его имущества, используемого им в хозяйственных целях, а также серьезная угроза утраты субъектом оборота имущественной базы (полностью или существенной ее части) хозяйственной деятельности его самого и членов его семей. В условиях же актуальности создания условий для предпринимательской активности и развития малого и среднего бизнеса существование такой зоны риска для большого количества казахстанских граждан, готовых снять с государства заботу об их трудоустройстве и содержании, представляется необоснованным].

 Понятие обязательства как правового феномена присуще гражданскому праву и в качестве юридического термина традиционно используется и определяется Гражданским кодексом (см. ст. 268 ГК РК). Однако, непосредственное применение цивилистического понятия «обязательство» к банкнотам и монетам может встретить серьезные возражения. Вместе с тем, денежные знаки как вид имущества, обладающего стоимостью, возникают на основании публичного акта (административно-политического акта Национального Банка РК) государственной власти. В свою очередь, в соответствии со ст. 40 Закона о Национальном Банке РК выпуск банкнот и монет в обращение осуществляется Национальным Банком Казахстана посредством их продажи физическим и юридическим лицам. То есть соответствующие обязательства Национального Банка РК, как вид имущества, появляются в обороте на основании гражданско-правовых сделок купли-продажи.

 Общеизвестно, что наличные деньги являются, хотя и одним из, но базовым денежным агрегатом, обозначаемым как М0. Они являются обязательной составной частью всех остальных денежных агрегатов. Преобладающее большинство источников именно наличность характеризует в качестве денег. Кроме них, однако, существуют и другие денежные агрегаты, включающие в себя (помимо прочих высоколиквидных финансовых инструментов, которые могут быть немедленно задействованы для осуществления расчетов) банковские вклады и деньги на текущих счетах и др. Согласно различным позициям, содержание депозитных и текущих банковских счетов характеризуют как вторичные деньги (деньги создаваемые банками), кредитные деньги либо как квази-деньги. Все эти остальные составляющие денежных агрегатов определяются не как деньги, а в качестве денежных средств.9  

 Содержанию денег как безусловных обязательств государства с позиций гражданского права посвящена докторская диссертация и отдельная монография.10  Здесь лишь отметим, что в теории гражданского права имеют место серьезные дискуссии относительно правовой природы денег на банковских счетах в диапазоне от признания их объектами права собственности вкладчика и (или) владельца банковского счета до квалификации их в качестве права требования владельца счета к соответствующему банку. 

 В свою очередь, обоснованное понимание денег как обязательств государства мы распространяем не только применительно к денежным знакам, эмитируемым государством, (т.е. банкнотам и монетам центрального банка), но и в отношении безналичных денег, существующих в форме положительных остатков на текущих, транзакционных, расчетных и других подобных по сущности счетах коммерческих банков, за исключением сберегательных вкладов (будь они до востребования или срочные). В этом подходе мы основываемся на том, что (а) Национальный Банк, имея одной из своих главных законодательно определенных задач обеспечение функционирования платежных систем, реализует денежную политику государства с основной целью обеспечения стабильности цен в республике; и (б) банковская система является инструментом реализации этой денежной политики государства, и банки второго уровня функционируют как проводники монетарной политики Национального Банка. 

 При этом обеспечение стабильности цен в деятельности Национального Банка должно пониматься, прежде всего, как обеспечение стабильной стоимости самой национальной валюты, а не непосредственное применение административных полномочий по контролю уровня цен на базарах и в супермаркетах, что должно относиться к сфере ответственности исполнительной власти.11  В свою очередь, стабильность стоимости национальной валюты имеет важнейшее значение для устойчивого развития национальной экономики, общественной консолидации и доверия к государству со стороны граждан страны. Именно выполнение этой задачи (осуществление для этого конкретных действий в пользу всех и каждого законного владельца денег в национальной валюте независимо от формы этих денег, равно как и воздержание от конкретных действий в интересах таких владельцев) является содержанием обязательств государства в лице его центрального банка по деньгам в национальной валюте. В связи с этим неоспоримой является социально-экономическая ценность таких обязательств, как деньги в национальной валюте, позволяющая субъектам рынка активно участвовать в обороте материальных и нематериальных благ, эффективно приобретать и отчуждать имущество, накапливать личное богатство и т.п. 

 Выпуская деньги в обращение, принуждая к использованию национальной валюты в хозяйственном обороте, регулируя количество денег в обращении, контролируя ликвидность и предпринимая другие связанные с этим меры, государство в лице Национального Банка реализует денежную политику, которая «вторгается в экономические процессы и тем самым в условия жизни человека».12  Так как денежная политика реализуется исключительно государством, представляется обоснованной позиция, что государство должно нести ответственность за последствия своей монетарной политики. Поскольку же, как уже отмечалось, последствия этой политики имеют вполне осязаемый практически каждым участником оборота имущественный эффект, то могут усматриваться основания для применения мер имущественной ответственности за результаты такой деятельности государства.

 Сложность возникает с квалификацией обязательства Национального Банка по эмитируемым им денежным знакам: насколько эти обязательства возникают между равноправными субъектами оборота? Действительно, выпуская денежные знаки и требуя выражение всех денежных обязательств в национальной валюте, государство основывается на своей публичной власти. Однако ведь и у участников оборота теоретически сохраняется право не соглашаться и не принимать эти обязательства. Несогласие граждан и бизнеса с проводимой государством денежной политикой, отражающейся на уровне их богатства и благосостояния, может в крайнем выражении привести не только к отказу от использования навязываемых государством денег, но и к предъявлению требований о возмещении утраченной стоимости их имущества. В этой связи представляется обоснованным усматривать гражданско-правовую природу в обязательстве государства по денежным знакам и в целом - за стоимость национальной валюты, как с позиций их существования между равноправными субъектами (хотя граждане и могут квалифицироваться слабой стороной в обязательстве), так и на основании их имущественной природы и возможности применения гражданско-правовых средств защиты владельцев денег в случае существенного снижения стоимости денег и (или) невозможности их свободного и эффективного и использования в имущественном обороте.

 С учетом изложенного полное согласие вызывает позиция о том, что «именно потому, что государство претендует на монополию создания денег, оно должно предоставлять гражданам за результаты их деятельности средство обмена со стабильной покупательной способностью. Допуская чреватую нестабильностью и инфляцией эмиссию денег, они (правительства и центральные банки – Ф.К .) препятствуют гражданам в полной мере использовать имеющиеся ресурсы для повышения благосостояния. Такие правительства побуждают граждан к действиям, которые при стабильном денежном порядке были бы неэффективными».13  Здесь же цитируемый автор предполагает и ответственность правительств, если они недооценивают фактор стабильности денег, указывая, что в этом случае они поступают безответственно. Однако он указывает, что такая обязанность государства по предоставлению надежного средства обмена «имеет огромное значение с позиции этической ответственности». Можно ли его понимать так, что соответствующие обязательства государства по деньгам не имеют правового характера, а участники оборота не имеют обеспеченных законом возможностей на получение компенсации утраченной стоимости их накоплений?

 Представляется, что наиболее корректным был бы отрицательный ответ на этот вопрос. Поскольку (а) закон прямо предусматривает наличие обязательств государства по эмитированным им денежным знакам, как и принятие государством на себя ответственности за стабильность национальной валюты, и (б) поскольку стабильная стоимость национальной валюты позволяет участникам оборота осознавать стоимость своего богатства и уровень собственного благосостояния, дает им уверенность в своей имущественной самостоятельности и в экономической безопасности своего будущего, предоставляет им возможности активного участия в хозяйственной жизни, лишение их правомочий на защиту своих столь важных имущественных интересов было бы несправедливым. Если закон именует деньги обязательством государства, то надлежащее исполнение этого обязательства также должно быть обеспечено законом. Подчеркнем, что в данном случае речь идет не об ответственности государства по денежным обязательствам банков или иных субъектов, а об ответственности государства за обеспечение стабильной стоимости денег в национальной валюте и их свободное обращение на рынке.

 В иностранной литературе вопрос о привлечении государства в лице центрального банка к ответственности за потери населения в результате высокой и (или) неконтролируемой инфляции, за резкое обесценение денег в результате монетарной политики также подвергался детальному рассмотрению. Не вдаваясь в подробный анализ различных точек зрения в виду ограниченности объема статьи, согласимся с обоснованностью позиции о существовании возможности правовой защиты частных имущественных интересов в данном случае. При этом следует иметь в виду, что, как указывается исследователями, «судебное рассмотрение в этом случае может ограничиться только вопросом, использовал ли [центральный банк - Ф.К .] при принятии решения правильные исходные данные и допустимые с научной точки зрения методы, ибо всякое действие [центрального банка – Ф.К .] имеет свои пределы в рамках конституции и особенно основных прав человека… Судебное разбирательство по мерам политики центрального банка, и тем самым доказательство нарушения законодательства, становится тем труднее для обратившейся в суд стороны, чем больше речь идет о денежной и валютной политике… Поэтому нарушение основных прав или превышение полномочий по закону [о центральном банке – Ф.К. ] будет констатировано только в особых ситуациях явно ошибочного поведения».14  

 Этот вывод весьма важен, так как фиксирует позицию о возможности судебного порядка в рассматриваемом случае. Вместе с тем, он указывает на (а) законодательные рамки ответственности центрального банка за обесценение национальной валюты и (б) основания, при наличии которых может быть вынесено судебное решение по факту нарушения соответствующих законом и ущемления имущественных прав граждан.