Настоящие Методические рекомендации определяют порядок проведения анализа законодательного акта и практики его применения (далее - Методические рекомендации).

1. Задачами анализа законодательного акта и практики его применения являются:

1) определение избыточности или недостаточности правового регулирования общественных отношений, выявление дублирующих, устаревших противоречащих друг другу норм и иных недостатков;

2) выявление правовых норм, имеющих неоднозначное толкование на практике;

3) изучение применения аналогии права, аналогии закона и субсидиарного применения законодательного акта на практике, выявление причин неправильного применения действующего законодательства;

4) оценка правовых, социально-экономических и иных последствий принятия законодательного акта;

5) выработка предложений по совершенствованию законодательного акта (отдельных положений, норм законодательного акта), а также подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений анализируемого законодательного акта.

2. Проведение анализа законодательного акта и практики его применения государственными органами состоит из следующих последовательных этапов:

1) подготовка к анализу законодательного акта и практики его применения;

2) анализ законодательного акта и практики его применения и формулирование выводов;

3) оформление результатов проведенного анализа.

3. При подготовке к проведению анализа законодательного акта и практики его применения рекомендуется определить:

1) объект и предмет анализа;

2) период, за который будет изучаться действующее законодательство и правоприменительная практика. Например, это может быть определенный период после введения в действие нормативного правового акта, внесения в него изменений или дополнений, или появление новых общественных отношений, не урегулированных законодательством. Если законодательство в изучаемой сфере относительно стабильно, за срок, достаточный для изучения, можно брать конкретный временной отрезок (шесть месяцев, один, два года или иной срок);

3) объем материала, необходимого для достижения поставленных задач.

4. Объектом анализа является рассматриваемый законодательный акт и практика его применения. Предметом исследования выступают правовая норма или совокупность правовых норм, применяемых государственным органом, связанные с ней (ними) нормы других нормативных правовых актов.

5. Анализ действующего законодательного акта и практики его применения осуществляется на основе изучения следующих материалов:

1) нормативные правовые акты, в том числе подзаконные, ведомственные акты, регулирующие данные правоотношения;

2) обзоры практики применения законодательства, подготовленные государственными органами (Генеральной Прокуратурой, Верховным Судом и другими государственными органами);

3) информация, содержащаяся в ежегодных посланиях Президента Республики Казахстан, ежегодных посланиях Конституционного Совета Республики Казахстан Парламенту Республики Казахстан о состоянии конституционной законности в стране;

4) материалы научно-практических конференций, семинаров, совещаний, проводимых по проблемам действующего законодательства;

5) обращения граждан в государственные органы;

6) материалы, предоставляемые неправительственными организациями;

7) информация, содержащаяся в средствах массовой информации, в том числе в научных публикациях;

8) результаты социологических исследований по вопросам правоприменения;

9) статистические данные;

10) анализы, проводившиеся ранее по той же или схожей тематике;

11) иные источники. 

6. При проведении анализа действующего законодательства и правоприменительной практики изучается действующее законодательство в определенной области, оценивается его системность, социальная значимость применения законодательства в данной области, соответствие ему правовых механизмов.

С учетом данных требований рекомендуется обратить внимание на следующие типичные дефекты нормативных правовых актов, способствующие формированию различной практики применения действующего законодательства:

1)  наличие коллизий в законодательстве и практике его применения между отдельными положениями нормативных правовых актов, регулирующие одни и те же либо смежные общественные отношения ;

Под коллизией нормативных правовых актов понимается расхождение или противоречие между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменительной деятельности и осуществления компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий.

Наличие противоречий между нормами права различных нормативных правовых актов позволяет правоприменителю произвольно вырабатывать разную практику применения данных норм, что влечет нарушение системности правового регулирования, снижает тем самым его эффективность.

Данный фактор создает массу проблем в процессе правоприменительной деятельности и осуществлении компетентными субъектами (органами и должностными лицами) своих полномочий с одной стороны и существенно затрудняет реализацию законных прав граждан с другой стороны.

Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только НПА,  которого проводится анализ, и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям, но и изучить практику применения анализируемых норм. 

2)  наличие пробелов в правовом регулировании определенных общественных отношений

Данный дефект законодательства выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. В нормативном правовом акте могут отсутствовать нормы статутного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Такое «упущение» требует от правоприменителя применение закона по аналогии, что способствует формированию разной практики применения норм действующего законодательства. 

Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к нормативному правовому акту. Следует, например, проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи нормативного правового акта, закрепленные в его вводной части или первых статьях, все ли они раскрываются и детализируются. Также следует проанализировать правоприменительные акты уполномоченных органов по данным вопросам, практику применения действующего законодательства.

Любой пробел - пробел в содержании действующей системы права. Поэтому следует доказать, что имеющееся содержание не охватывает собой тех общественных отношений, которые призвана регулировать данная система. Для установления пробела недостаточно обнаружить отсутствие или неполноту норм. Следует доказать необходимость их существования в действующей системе права. 

3) избыточность бланкетных и отсылочных норм 

Имеющиеся в законе бланкетные и отсылочные нормы анализируются на предмет наличия разработанных актов, а эти акты, в свою очередь, на соответствие  данному и иным законодательным актам с учетом их применения на практике.

Сегодня законодательные акты содержат большое количество бланкетных и отсылочных норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит узкоотраслевой, ведомственный подход, в результате чего имеют место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций. К тому же такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами. 

В связи с этим в процессе разработки законодательных актов необходимо существенно снизить количество бланкетных и отсылочных норм и обеспечить оптимально возможную конкретизацию законов, руководствуясь статьей 61 Конституции Республики Казахстан.

4) наличие постоянно (бессрочно) действующих норм в нормативных актах, действующих в определенные сроки  

Наличие постоянно (бессрочно) действующих норм в нормативных актах создает неопределенность в толковании их действия. Содержание и характер подобной нормы свидетельствуют о том, что она должна действовать постоянно, в то время, как ее закрепление в актах, действующих в определенные сроки, создает впечатление, что эта норма, подобно другим положениям акта по истечении указанного в акте срока, утратит силу. Кроме того, по истечении срока действия нормативного акта, действующего в определенные сроки, законодатель, исходя из требований систематизации материала, вынужден отрывочно выделять из него постоянно действующие нормы.

Следовательно, предпочтительнее закрепление подобных норм в отдельном акте. Если законодатель находит необходимым закрепление их в акте, действующем в определенные сроки, то наиболее целесообразным является формулирование их в специальной составной части этого акта или указание в тексте акта, что они действуют постоянно.

5) Наличие норм, действующих в определенные сроки, в постоянно (бессрочно) действующих нормативных актах 

В актах, предусмотренных для постоянного действия, считается недопустимым закрепление норм, действующих в определенные сроки.

Целесообразно закрепление таких норм в отдельном акте, или же, в порядке исключения, их изложение в самостоятельной составной части акта, отдельно от постоянно действующих норм.

6) нарушение требований юридико-лингвистического качества правового акта 

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, должно оцениваться качество норм в части, связанной с возможными нарушениями нормативно-правовой конструкции и как следствие дефектом норм. 

Повышает возможность формирования различной правоприменительной  практики использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых национальным законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции. Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.  

7. При описании практического материала исследования необходимо указать, какие материалы правоприменительной практики изучались. Для наглядности к аналитической справке могут быть приложены копии правоприменительных актов, а также иллюстрации: графики, таблицы, инструкции, опросные листы и другие подтверждающие документы.

Исследование рассматриваемых проблем не может ограничиваться лишь их констатацией и описанием, необходимо сопровождать анализ изучением причин и условий, способствовавших появлению фактов различного применения законодательства. Важно, чтобы в аналитической справке содержался анализ допускаемых ошибок, были даны разъяснения по правильному применению действующего законодательства. В качестве аргументации полученных выводов целесообразно привести примеры из практики с указанием краткой фабулы имевшихся ситуаций, мнения о правильности применения норм закона, выводы и предложения, а также рекомендации по исследуемой проблеме. 

8. Результаты анализа законодательного акта должны быть конкретными и обоснованными с научной и практической точки зрения и содержать предложения:

1) по совершенствованию законодательного акта (отдельных положений, норм законодательного акта), признанию утратившими силу недействующих и устаревших нормативных правовых актов;

2) по совершенствованию подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений анализируемого законодательного акта;

3) по систематизации законодательства;

4) иные предложения по совершенствованию действующего законодательства.

9. После завершения изучения всех необходимых материалов составляется аналитическая справка.

10. Аналитическая справка должна быть последовательно и логически изложена, внутренне согласована и включать в себя следующие структурные элементы:

1) полный перечень нормативных правовых актов, в том числе подзаконных, ведомственных актов, регулирующих данные правоотношения;

2) оценка правовых, социально-экономических и иных последствий принятия законодательного акта;

3) выявленные противоречия, коллизии и пробелы между нормами права различных нормативных правовых актов, дублирование норм, нормы декларативного характера;

4) анализ практики применения норм законодательного акта, по которым выявлены противоречия, коллизии и пробелы, носящих дублирующий или декларативный характер;

5) в случае необходимости может быть дан сравнительный анализ и приведен международный опыт;

6) анализ бланкетных и отсылочных норм с предложениями по их сокращению путем урегулирования на уровне закона в случае, когда отсылочный НПА является подзаконным нормативным правовым актом, затрагивающим принципы и нормы, указанные в  статье 61 Конституции.

7) заключительная часть:

выводы по избыточности или недостаточности правового регулирования общественных отношений;

предложения по унификации терминов;

рекомендации по совершенствованию закона (возможно проект закона, закона о внесении изменений и дополнений или дается новая редакция нормы, статьи);

рекомендации по обеспечению единообразия правоприменительной практики; 

8) дата на момент проведения анализа действующего законодательства и правоприменительной практики. 

К аналитической справке рекомендуется составлять удобную для восприятия таблицу (согласно приложению), в которой указываются предложения по совершенствованию действующего законодательства: действующая редакция статьи (разделов, глав) нормативного правового акта, выявленный дефект нормы (норм) и примеры их практики применения и предлагаемая редакция (предложения).

  
    
 
№ 
  
 
 
Действующая редакция 
  
 
 
Выявленный дефект нормы (норм) и примеры их практики применения 
  
 
 
 Предлагаемая редакция 
  
(предложения)