Концепция совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан

Настоящая Концепция подготовлена коллективом сотрудников Научно-исследовательского института частного права Казахского гуманитарно-юридического университета при участии известных практикующих юристов под руководством академика Национальной академии наук Республики Казахстан, доктора юридических наук, профессора М.К. Сулейменова.

Разработчики Концепции совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан:

Каудыров Т.Е. – д.ю.н., профессор;

Ильясова К.М. – д.ю.н., доцент;

Мороз С.П. – д.ю.н., доцент;

Мукашева К.В. – к.ю.н., доцент;

Маметова Р.А. – к.ю.н.;

Осипов Е.Б. – к.ю.н.;

Ченцова О.И. – к.ю.н.;

Жусупов Е.Б. – к.ю.н.;

Дуйсенова А.Е. – к.ю.н.;

Кусаинова А.К. – к.ю.н.;

Садырова Г.

Действующее в Республике Казахстан гражданское законодательство, отражающее переход казахстанской экономики от централизованной экономики к обществу, развивающемуся по пути построения рыночной экономики, гражданского общества и правового государства, в своем эволюционном развитии прошло три основных этапа: начальный этап становления (1989-1993 гг.), этап резкого ускорения экономической и правовой реформы (1994-2000 гг.) и этап экономической и правовой стабилизации (начавшийся с 2001 г.).

Современное гражданское законодательство Республики Казахстан, созданное за пятнадцать лет со дня независимости Республики практически с нуля (поскольку прежнее союзное законодательство обслуживало интересы централизованно регулируемой экономики, и для построения рыночной экономики не годилось) в целом представляет собой сложную внутренне непротиворечивую систему взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга правовых норм. Следует отметить, что по многим вопросам гражданское законодательство Казахстана является наиболее прогрессивным по сравнению с законодательством других стран СНГ, с которыми республика практически одновременно начала проведение экономических и правовых реформ.

Центральное место в огромном массиве нормативных правовых актов, призванных регулировать имущественные, а также связанные с ними неимущественные отношения, иными словами отношения рынка, сопутствующие всем без исключения сторонам жизни современного казахстанского общества, в совокупности составляющих гражданское законодательство, по праву отведено Гражданскому кодексу Республики Казахстан.

Ныне действующий Гражданский кодекс готовился в течение ряда лет и был принят в два этапа: 27 декабря 1994 г. была принята Общая часть, а 1 июля 1999 г. – Особенная часть. Проект кодекса был подготовлен на основе Модельного Гражданского кодекса для стран СНГ, одобренного Межпарламентской ассамблеей этих стран, и Гражданского кодекса Нидерландов, в настоящее время являющегося наиболее прогрессивным кодексом во всем цивилизованном мире.

Гражданский кодекс, являясь крупнейшим кодификационным актом Республики Казахстан, впитал в себя новейшие идеи современного гражданского права, сохранив при этом отдельные положения из прежнего ГК КазССР, в частности положения о государственных предприятиях, обладающих имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Кодекс заложил основные принципы регулирования товарно-денежных отношений: равенство форм собственности и её неприкосновенность, свобода договора, равенство субъектов гражданского оборота. На основе Гражданского кодекса был сформирован основной пакет законов, создавших условия для развития рыночной экономики: о земле, о нефти, о недрах и недропользовании, о государственном предприятии, об акционерных обществах, о банкротстве, об ипотеке, о страховании и др.

Практический опыт применения Гражданского кодекса Республики Казахстан свидетельствует, что подавляющее большинство его норм содействует развитию экономики и иных гражданских отношений в направлении создания на правовой основе современного цивилизованного социально и этнически объединенного общества.

Концепция Гражданского кодекса РК вытекает из перехода Казахстана к рыночной экономике. Именно этот переход обусловил принятие ГК, коренным образом отличающегося от ГК Казахской ССР. Концептуальная суть действующего ГК РК выражена, в частности, в ст. 2 ГК. По этой статье ГК гражданское законодательство основывается на равенстве участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

При этом физические и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своих интересах. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданский кодекс возродил в Казахстане частное право. ГК РК разрабатывался с учетом законодательства стран с рыночной экономикой и учетом того обстоятельства, что в Казахстане идет становление такой экономики.

Таким образом, в настоящее время нет необходимости менять основную концепцию Гражданского кодекса, поскольку в Казахстане продолжает развиваться рыночная экономика. В то же время следует учитывать этап, на котором находится развитие рыночной экономики в Казахстане. Поэтому преждевременным представляется, например, ликвидация институтов государственных предприятий и права хозяйственного ведения и оперативного управления, хотя со временем это нужно будет сделать.

В то же время следует продолжить совершенствование институтов и норм ГК, не забывая о необходимости максимального сохранения стабильности гражданского законодательства, как важного условия развития экономики. Применение Гражданского кодекса Республики Казахстан выявляет его некоторые пробелы, несогласованные и даже противоречивые предписания. Некоторое ухудшение норм проявилось вследствие внесения в ГК некоторых непродуманных изменений сугубо ведомственного характера.

На современном этапе развития гражданского законодательства возникла опасность, вытекающая из того, что кризис преодолен, основные законы рыночной экономики созданы, сформировался громадный класс чиновников, хорошо интегрировавшихся в выстроенную экономическую и правовую систему. Сама система начинает консервироваться, бюрократизироваться и догматизироваться. Утрачивается интерес к новым идеям; вместо решающих, судьбоносных законов появляются ведомственные законы, направленные на не решение проблем, стоящих перед обществом, а на достижение сиюминутных, корыстных интересов.

В последнее время наметилась тенденция ведомственного законотворчества в области регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности. В этой связи необходимо отметить общую негативную тенденцию разработки законодательных актов определенным министерством или ведомством. Как правило, одной из основных целей таких законодательных актов является расширение и закрепление на уровне закона полномочий государственного органа, порой выходящих за пределы их компетенции, в частности, полномочий на издание нормативных правовых актов, создание для уполномоченных государственных органов наиболее выгодных условий по осуществлению контрольных и надзорных функций, расширение их свободы действий, а также возложение на субъекты предпринимательской деятельности все новых обязанностей административного характера.

Резко усилилось вмешательство государства в хозяйственную жизнь предпринимателей. Набирает силу тенденция, знаменующая собой откат от принципов рыночной экономики. Увеличиваются случаи, когда целесообразность ставится выше законности.

В этой связи в теоретическом плане на современном этапе развития гражданского законодательства на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений, и как практическое производное от этого – пределы государственного вмешательства в частноправовую деятельность.

Таким образом, в настоящее время назрела необходимость дальнейшей систематизации и кодификации действующего гражданского законодательства Республики Казахстан. На основе неуклонного соблюдения принципа стабилизации законодательства необходимо провести ревизию законодательства и приступить к созданию законов второго, а в некоторых сферах – и третьего поколения.

Цель настоящей Концепции определяется конституционным положением о том, что одним из основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан является экономическое развитие на благо всего народа.

В современных условиях развития рыночной экономики реализация данного принципа невозможна без дальнейшего укрепления роли Гражданского кодекса Республики Казахстан в механизме правового регулирования как основного системообразующего нормативного правового акта в сфере регулирования всех имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений между частными взаимно неподчиненными друг другу субъектами современного казахстанского общества.

Достижение основной цели настоящей Концепции возможно путем решения следующих задач:

- приведение содержания норм Гражданского кодекса Республики Казахстан и специализированных законов в полное соответствие с требованиями международных конвенций, действующих на территории Республики Казахстан;

- обеспечение полноты регулирования отдельных институтов гражданского законодательства;

- восполнение пробелов и устранение коллизий в правовом положении отдельных видов субъектов гражданских прав, а также в режиме отдельных объектов гражданских прав;

- законодательное урегулирование существующих на практике новых видов договорных отношений;

- обеспечение более полной внутренней согласованности норм, содержащихся в Гражданском кодексе Республики Казахстан, путем закрепления принципа соотношения общих и специальных норм;

- унификация гражданского законодательства путем приведения положений отдельных нормативных правовых актов в соответствие с положениями Гражданского кодекса Республики Казахстан;

- совершенствование юридической техники изложения отдельных норм Гражданского кодекса Республики Казахстан, а также иных актов гражданского законодательства;

- достижение соответствия состояния правоприменения содержанию, духу и букве гражданского законодательства и недопущение неисполнения на практике требований законодательства.

3. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Раздел I Гражданский кодекс Республики Казахстан

1. Необходимо усилить применение принципа диспозитивности в Гражданском кодексе, для чего провести ревизию всех статей, сократив число императивных норм. Необходимо подчеркнуть важность разграничений методов правового регулирования общественных отношений, охватываемых сферами публичного и частного права. С этих позиций желательно пересмотреть весь состав императивных норм Гражданского кодекса, преобразовав те предписания, которые не связаны с публичными интересами, в нормы диспозитивные путем включения в тексты соответствующих норм слов «если иное не предусмотрено соглашением сторон».

2. По общим положениям требуют дальнейшего определения вопросы приоритетного соотношения между общими нормами ГК и нормами, определяющими особенности того или иного института; проведения границы между гражданским и другим отраслевым законодательством; уточнения понятия убытков, подлежащих взысканию при нарушении гражданских прав. Желательно вновь вернуться к спорам об уточнении границ между гражданским правом и другими отраслями права. Известно, что в статью 3 ГК РК уже несколько раз вносились изменения, уточняющие границы между гражданским и финансовым (прежде всего – банковским) законодательством. В последний раз Законом от 15 января 2001 г. в пункт 3 статьи 3 ГК была включена норма, предоставляющая приоритет перед гражданским законодательством законодательству о хлебоприемных пунктах. Такая поправка необоснованно выделила из беспредельного круга субъектов гражданского права узкий вид ничем особо не отличающихся субъектов – хлебоприемные пункты. Желательно поэтому вернуться к прежней редакции данного пункта, установленной Законом от 2 марта 1998 г.

3. Положения ГК о приоритете законодательства об использовании природных ресурсов перед гражданским законодательством было обоснованным в период принятия Общей части ГК, когда недропользование осуществлялось исключительно государственными организациями, недра не были вовлечены в широкий имущественный оборот и относились к изъятому из гражданского оборота имуществу. В настоящее время, при широком вовлечении недр в гражданский оборот, развитии в законодательстве о недрах основных гражданско-правовых принципов, при привлечении инвестиций в сферу недропользования и появлении большого числа частных, в том числе и иностранных, недропользователей, необходимо концептуально пересмотреть вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства об использовании природных ресурсов, установив приоритет гражданского законодательства в части регулирования гражданско-правовых отношений перед специальным законодательством о недрах. Это необходимо в связи с принципами усиления гарантий собственности в Республике Казахстан. Защита интересов государства, как собственника недр, в достаточной степени может быть обеспечена существующей системой конкурсного распределения участков недр, контрактной системой предоставления права недропользования и системой контроля за исполнением контракта на недропользование со стороны уполномоченных государственных органов.